影響區域職業教育政策的經濟與政治因素

董仁忠

影響區域職業教育政策的經濟與政治因素

董仁忠

區域職業教育政策是特定環境的產物，深受經濟因素、政府制度、社會結構、國際環境以及文化傳統等外在環境因素的影響。以經濟因素為例，經濟發展的區域差異與地方政府財力要求實行分類管理的區域職業教育政策對職業教育的投入力度，影響區域職業教育政策扶持區域職業教育發展的力度；行業企業的發展水平與職業教育責任意識關系到區域職業教育政策的實效性。以政府制度為例，職業教育利益相關者之間的協調與監督機制是影響區域職業教育政策的機制因素；中央與地方的關系以及地方政府的職能定位是影響區域職業教育政策的體制因素；區域政策管理機構與職業教育政策管理機構是影響區域職業教育政策的組織因素。

區域職業教育政策；經濟因素；政府制度

當前，職業教育區域發展呈現嚴重不均衡，欠發達地區職業教育發展極為薄弱。這不僅無助于教育公平，而且對職業教育整體水平的提升構成重大挑戰。制定、實施區域職業教育政策則是縮小區域間職業教育發展差距、促進區域職業教育均衡發展的重要舉措。

所謂區域職業教育政策是指由公權力機關(指各級黨委、人大和政府行政機關)制定的，旨在解決區域職業教育問題、推動區域職業教育發展的一系列政策。它是職業教育政策體系不可或缺的重要組成部分，既包括中央層面的區域職業教育政策，又包括地方層面的區域職業教育政策，比如“中等職業教育資源整合與東西合作推進計劃”（教育部），“寧波市職業教育校企合作促進條例”，“天津市人民政府、教育部關于共建國家職業教育改革試驗區的意見”。可以把區域職業教育政策的總體目標概括為提高效率和追求公平。提高職業教育效率，就是以提高職業教育效率為導向，通過在各個地區之間配置職業教育資源，促進區域職業教育發展；追求職業教育公平，就是通過經濟或行政手段盡量減少區域之間的職業教育發展差距，實現區域之間職業教育的相對均衡發展。

公共政策與其環境之間相互影響、相互作用。公共政策是環境的產物，政策環境決定和制約政策系統，并起主導作用；政策系統反過來有助于改善和塑造政策環境，具有反作用。本研究中，主要探討經濟因素、政府制度對區域職業教育政策系統的影響，并提出營造良好經濟和政治環境的設想。

一、經濟因素與區域職業教育政策

職業教育是與經濟結合最為緊密的一種教育類型。區域職業教育政策同樣深受經濟環境的影響。從某種程度上說，區域職業教育政策是特定經濟環境的產物；滿足區域經濟發展對技能型人才需求的程度是衡量區域職業教育政策成功與否的重要標準。其中，經濟發展的區域差異與地方政府財力對職業教育的投入力度，行業企業的發展水平與職業教育責任意識，是影響區域職業教育政策的重要經濟因素。

（一）經濟發展的區域差異與地方政府財力要求實行分類管理的區域職業教育政策

區域與特定的地理空間范圍相聯系，區域意味著差異的存在。區域經濟的發展由于區位、資源、制度等因素的影響而層次性比較明顯，又因貧困、蕭條、膨脹等問題的存在，構成當今中國經濟在空間層面的顯著特點。[1]由于經濟發展的區域差異，導致包括職業教育在內的社會其他方面發展的區域差異，并要求實行不同的區域政策。根據不同區域的特點，當前國家按照西部，東北地區等老工業基地，中部，東部，革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區五大區域進行劃分，并實施不同的區域政策。[2]在區域經濟發展與區域職業教育政策關系上，經濟發展的區域差異與地方政府財力是影響區域職業教育政策的重要因素，要求實行分類管理的區域職業教育政策。中央層面的區域職業教育政策要重點加大對中西部和東北地區職業教育的援助力度，并且要按照“同等優先”原則，優先扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區職業教育的發展；中央對經濟實力和地方政府財力較強的東部地區以實施帶有發展規劃指導性質的鼓勵性區域職業教育政策為主，鼓勵東部地區省級政府制定、實施區域職業教育政策，所需資金主要依靠省級政府解決。

（二）對職業教育的投入力度影響區域職業教育政策扶持區域職業教育發展的力度

充足的職業教育投入是實施區域職業教育政策的重要保證。對職業教育的投入力度影響甚至決定區域職業教育政策對區域職業教育發展的扶持力度。然而，一直以來，國家不僅對教育投入的總量過低，而且對職業教育存在偏見和歧視。這是實行區域職業教育政策的動機弱化、區域職業教育政策不力的重要原因。據統計，2010年，全國財政性教育經費支出占國內生產總值的比例為3.66%（2009年為3.59%）[3]，還未達到20世紀80年代發展中國家平均水平。以中職為例，根據《中國教育經費統計年鑒2010》[4]①和《中國教育統計年鑒2009》[5]②統計，2009年，普通高中(學歷教育)生均國家財政性教育經費約計4557元，而中等職業學校（普通中專、職業高中和技工學校，指學歷教育）生均國家財政性教育經費只有約計3761元。由此可見，中等職業學校生均國家財政性教育經費遠比普通高中低。這使得各級政府沒有足夠的財力實行區域職業教育政策，扶持區域職業教育發展。考慮到職業教育是一種高成本教育，而且職業院校的辦學基礎普遍很差，只有加大對職業教育的投入力度，才有可能通過制定區域職業教育政策而加大對區域職業教育發展的支持力度。國務院總理溫家寶在2012年的《政府工作報告》中指出，中央財政已按全國財政性教育經費支出占國內生產總值（GDP）的4%編制預算，地方財政也要相應安排，確保實現這一目標。如果各級政府以此為契機，加大對職業教育的投入，這將是制定、實施區域職業教育政策的重要契機。

（三）行業企業的發展水平與職業教育責任意識關系到區域職業教育政策的實效性

行業是指按照生產同類產品或具有相同工藝過程或提供同類勞動服務劃分的經濟活動類別。作為一種盈利性的經濟組織，企業從事生產、流通、服務等經濟活動，以生產或服務滿足社會需要，實行自主經營、獨立核算、依法設立；行業協會則是指代表本行業全體企業共同利益的社會中介組織，是聯系政府與企業的橋梁和紐帶，向政府傳達企業的共同要求，同時，協助政府制定和實施行業發展規劃、產業政策、行政法規和有關法律。行業企業與職業教育存在天然的聯系，是影響區域職業教育政策不可或缺的經濟因素。行業企業的發展水平與職業教育責任意識關系到區域職業教育政策的實效性。職業教育的根本價值體現在于培養滿足行業企業需求的技能型人才，而行業企業最了解勞動力市場需求和技能型人才成長規律。因此，在行業企業與區域職業教育政策關系上，只有行業企業的發展水平較高，職業教育責任意識才較強，只有行業企業真正成為區域職業教育政策主體，才能提高區域職業教育政策方案的可行性，才能更好地達成區域職業教育政策目標。而在現實中，行業企業發展的水平總體不高，行業企業的職業教育責任意識普遍不強，尤其在中西部欠發達地區。這已成為制約區域職業教育政策的障礙。為提高區域職業教育政策方案的實效性，就要求建立和完善行業企業參與區域職業教育政策過程的機制，吸納一大批先進的、職業教育責任意識強的行業企業參與到區域職業教育政策活動之中。

經濟因素對區域職業教育政策的影響并不限于如上三個方面，而是多種經濟因素綜合作用的結果。其他如經濟總量、產業結構、經濟體制、財稅體制、政府財政收支狀況、家庭收入等，同樣是影響區域職業教育政策的重要經濟因素。不僅如此，這種影響還體現在區域職業教育政策的決策、制定、實施和監督和評價等各個環節中。

二、政府制度與區域職業教育政策

區域職業教育政策是一項旨在協調職業教育公共利益的政治決策，是一系列程序化的政治行為。政府制度是指由國家憲法和法律規定的有關國家行政機關的產生、職能、權限、組織結構、領導機制、活動規程等方面的準則體系以及政府體制內各權力主體的關系形式。政府制度直接影響到區域職業教育政策。其中，職業教育利益相關者之間的協調與監督機制，中央與地方的關系和地方政府職能定位，區域政策管理機構與職業教育政策管理機構，依法行政(治教)的政府行政環境，尤其與區域職業教育政策緊密相關。在某種程度上說，區域職業教育政策系統是政府系統的重要組成。

（一）職業教育利益相關者之間的協調與監督機制是影響區域職業教育政策的機制因素

在區域職業教育政策問題上，職業教育利益相關者之間存在著各種利益沖突，集中表現在中央與地方之間、地方與地方之間以及政府與企業之間。而區域職業教育政策則是多方利益博弈的結果。因此，職業教育利益相關者之間的協調與監督機制是影響區域職業教育政策的機制因素；職業教育利益相關者之間的協調與監督機制完善與否直接決定著區域職業教育政策目標的達成度。然而長期以來，由于未能形成完善的職業教育利益相關者之間的協調與監督機制，各個利益相關者在利益表達上的話語權不平等，往往是由中央政府強勢主導區域職業教育政策，發達地區地方政府具有爭取區域職業教育政策資源的先天優勢，而欠發達地區地方政府和相關的行業企業卻無法充分、公平地表達其利益訴求。同時，地方政府和行業企業在區域職業教育政策問題上未被賦予監督制約的權限。這是長期以來區域職業教育政策績效不彰的重要原因。因此，為真正達成區域職業教育政策的目標，就要建立和完善職業教育利益相關者之間的協調與監督機制，搭建中央與地方之間、地方與地方之間以及政府與企業之間平等對話的平臺，真正確立起地方政府和相關行業企業的利益主體地位，使得各個利益相關者得以合理、平等地表達各自的利益訴求，同時，完善相關法律法規，形成各個利益相關者之間有效監督的機制。

（二）中央與地方的關系以及地方政府的職能定位是影響區域職業教育政策的體制因素

區域職業教育發展離不開中央政府和地方政府的管理與合作。不管是中央政府還是地方政府，在區域職業教育政策過程中的作用都不可或缺。其中，中央與地方的關系和地方政府的職能定位與區域職業教育政策直接相關，它是影響區域職業教育政策的體制因素。長期以來，中央政府對地方政府的強勢主導，經濟建設為中心的政府職能導向，地方政府的職業教育事權與財權不匹配，一直是推行區域職業教育政策不力的體制障礙。在高度集權的計劃經濟體制時期，中央政府強勢主導地方政府，地方政府的絕大多數發展資源由中央政府提供或配給，地方政府職能則完全體現或反映中央政府的意愿。改革開放以來，由于受到經濟發展水平的制約，地方政府長期偏重推動經濟發展，視推動經濟發展為其重要職責，經濟增長成為考核地方領導干部的主要績效指標，從而忽略包括職業教育在內的公共產品供給。正因為如此，在區域發展問題上，各級政府高度重視區域經濟發展，而相對忽略區域職業教育發展，區域職業教育政策不受重視。不僅如此，在職業教育事權與財權問題上，地方政府的職業教育事權與職業教育財權并不匹配。這同樣成為制約區域職業教育政策的重要體制因素。根據相關法律規定，從事權的角度看，發展高等職業教育的責任主要在省、市兩級政府，發展中等職業教育的責任主要在市、縣兩級政府；從財權的角度看，權力主要集中在中央和省級政府，中央和省級政府主要通過財政轉移支付的方式支持地方中等職業教育發展。然而，自從實行分稅制改革以來，由于中央財政占全國財政收入的比例大幅增加，地方財政相對緊張，地方政府無力支撐包括職業教育在內的公共產品供給，尤其在欠發達地區。如上都是長期以來制約區域職業教育政策的體制因素。而伴隨著經濟持續的高速增長，物質基礎的很大改善，政府職能正在從全能型向服務型轉變，因此，推行區域職業教育政策的體制條件日趨成熟。促進區域職業教育發展，推行區域職業教育政策，要求不僅要理順中央與地方的關系，盡快實現政府職能從全能型向服務型轉變，而且要賦予地方政府更多的財權，并加大中央財政對區域尤其是欠發達地區職業教育發展的轉移支付力度。

（三）區域政策管理機構與職業教育政策管理機構是影響區域職業教育政策的組織因素

中央高度重視區域經濟發展問題，并為此專門設置國務院扶貧辦、國務院西部辦、國家民委經濟發展司、國家發改委西部開發司等機構。這正是區域經濟政策卓有成效的重要原因。同樣的道理，在區域職業教育政策問題上，是否有專門的機構和人員負責區域職業教育政策工作體現中央對推動區域職業教育發展的重視程度，區域政策管理機構與職業教育政策管理機構是影響區域職業教育政策的組織因素，是區域職業教育政策功能有效發揮的組織保證。然而，總體來說，中央對職業教育、區域職業教育發展重視不夠，不僅缺乏專門的職業教育政策管理機構，而且已有的區域職業教育政策存在程序不合理、設計不科學、效果不明顯等突出問題。國家現有的區域政策管理機構主要承載區域經濟政策管理職能，還未能充分地顧及包括職業教育在內的社會發展領域；沒有專門的職業教育政策管理機構，承擔區域職業教育政策管理職能的主要是職業教育與成人教育司。考慮到區域職業教育政策在推動區域職業教育與經濟社會發展中的高度重要性，可以考慮依托教育部職業教育與成人教育司，成立一個直屬于教育部領導、跨部門（比如國務院扶貧辦、國務院西部辦等）的區域職業教育發展領導小組辦公室，同時，吸納地方政府、職業教育專家、行業企業等參與，專責區域職業教育政策管理等事務。

不僅如此，作為政府制度的重要構成，依法行政與依法治教是影響區域職業教育的法治因素，是實行區域職業教育政策的法治保證，有助于克服主觀隨意性，規范政府與其他相關者的行為。盡管《中華人民共和國職業教育法》明確提出“國家采取措施，發展農村職業教育，扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展”[6]，但是這一規定過于抽象，既不全面，也不具體，更沒有區域職業教育政策主體行為的規定。伴隨著社會主義市場經濟體制的日益完善，市場機制同樣深刻影響到經濟社會發展的各個領域，包括區域職業教育發展，而市場經濟是法治經濟，要求通過立法為包括區域職業教育發展在內的經濟社會發展營造依法行政的政府行政環境。

就總體而言，區域職業教育均衡發展問題還未能引起黨中央和國務院的高度關注，區域職業教育政策仍處于低層次發展階段。在這一階段，經濟因素和政府制度是影響區域職業教育政策極為重要的環境因素，但是從長遠角度看，制定、實施區域職業教育政策還需要綜合考察社會結構、國際環境、文化傳統等其他因素的影響，這是增強區域職業教育政策科學性、提高區域職業教育政策實效性的基本條件。以社會結構為例，社會結構呈現明顯的區域差異特點，尤其人口結構、就業結構、階層結構和城鄉結構等[7]，是影響區域職業教育政策的不可或缺因素，也是制定區域職業教育政策的重要依據。實行區域職業教育政策，推動區域職業教育發展，既是發展區域經濟的現實需要，又是調整社會關系的重要舉措，亟需我們進一步的研究和關注。注釋：

①據統計，2009年普通高中國家財政性教育經費為11093407萬元，中等職業學校(普通中專、職業高中和技工學校)國家財政性教育經費為7651350.6萬元。

②據統計，2009年普通高中學歷教育在校生數量為2434.2783萬人，中等職業學校(普通中專、職業高中和技工學校)學歷教育在校生數量為2034.1721萬人。

[1]汪碧瀛.當代中國區域經濟政策研究[M].西安:西北工業大學出版社,2008:1.

[2]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/14164290. html,2011-03-17.

[3]袁貴仁.關于實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》工作情況的報告[EB/OL].http://www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/ 201112/128730.html,2011-12-28.

[4]教育部財務司.國家統計局社會和科技統計司.中國教育經費統計年鑒2010[M].北京:中國統計出版社，2011:4.

[5]教育部發展規劃司.中國教育統計年鑒2009[M].北京:人民教育出版社，2010:3.

[6]中華人民共和國職業教育法[EB/OL].http://www.gov. cn/banshi/2005-05/25/content_928.htm,2005-05-25.

[7]陸學藝.當代中國社會結構[M].北京:社會科學文獻出版社，2010:11.

Abstract:Development and implement of the regional vocational education policy is an important measure to narrowthe gap between vocational education developments in different region and to promote the balanced development of regional vocational education. Regional vocational education policy is the specific product of a particular environment, influenced by external environmental factors such as economic factors, government system, social structure, international environment and cultural tradition and so on. Take the economic factors as an example, regional differences of economic development and local government finances require the implement of the classified management of regional vocational education policy; the investment in vocational education affects the way the regional vocational education policy supports the regional development of vocational education; the level of development of industries and enterprises and sense of responsibility of vocational education relate to the effectiveness of vocational education policy. Take the government system for example; the mechanism of coordination and supervision between the stakeholders of vocational education is the mechanism factors of regional vocational education policy; the relationship between central and local governments and the orientation of governmental function are institutional factors of regional vocational education policy; regional policy management agencies and vocational education policymanagement agencies are the organizational factors of the regional vocational education policy.

Keywords:regional vocational education policy; economic factors; systemof governmentvernment

[責任編輯 曹穩]

Analysis on Economic Factors and System of Government about theRegional Vocational Education Policy

DongRen-zhong

教育部人文社會科學研究規劃基金一般項目“現代高職院校制度研究——基于高職院校與政府、社會關系的重構”（項目編號：10YJA880026）；江蘇省哲學社會科學基金重點課題“建設現代高職院校制度研究”（項目編號：11JYA001）

董仁忠，男，苗族，江蘇省職業技術教育科學研究中心副研究員，博士，主要研究方向為職業教育政策與管理，高職院校制度。

G710

A

1674－7747（2012）19－0001-05