《面向增長的技能
——英國國家技能戰略》白皮書述評

郭 達

《面向增長的技能
——英國國家技能戰略》白皮書述評

郭 達

2009年11月，繼《高等教育發展藍圖》之后，英國政府又公布了一項重要的國家技能人才發展戰略白皮書：《面向增長的技能——英國國家技能戰略》。該戰略旨在通過技能人才的培養來促進英國的經濟增長。白皮書包括六大主要部分，并提出了許多職業教育改革的新舉措。通過對此報告進行介紹與分析，研究與借鑒英國職業教育的先進經驗，對加大我國職業教育規范化、制度化建設等方面提供一些有益的參考與啟示。

英國；成人；技能；白皮書

2009年11月，繼高等教育發展藍圖之后，英國政府又公布了一項重要的國家技能人才發展戰略白皮書：《面向增長的技能——英國國家技能戰略》（Skills for Growth——The National Skills Strategy）。該戰略旨在通過對技能人才的培養來促進英國的經濟增長。國家技能人才發展戰略樹立了一個遠大而又雄心勃勃的目標：全國30歲（包括30歲）以下人口中將有四分之三在大學學習或拿到高級技術職稱。白皮書主要包括六大主要部分，并且提出了許多職業教育改革的新舉措。英國政府希望通過頒布此次技能戰略白皮書來使英國有更多的人才掌握先進的技能，從而保證英國經濟健康發展。

一、改革的背景

隨著知識經濟時代的到來，知識更新和技術革新的速度不斷加快，企業競爭力的提高和經濟的繁榮發展越來越依賴知識和技能。而嚴重的經濟危機使英國經濟遭受重創，也使英國政府更加認識到了技能對社會發展的重要性。2002年的統計表明，有700萬成年人缺乏經濟社會所需的閱讀和計算技能。2003年的《生涯技能》調查表明，英國讀寫技能欠缺的成年人數約有520萬，約有680萬成年人計算能力欠缺。[1]英國政府認識到，在知識經濟時代，勞動力整體技能水平的高低已成為一個國家經濟成功與否的關鍵。為促進經濟發展，勞動力技能的水平是必須要解決的問題，所以，必須采取一系列措施提高國民整體的技能水平，縮小英國與其它幾個主要競爭對手之間在基礎技能上的差距，以促進國家的經濟發展。

進入新世紀以來，英國政府連續發布了旨在推進英國職業技能（技術）教育與培訓改革、加速培養大批高技能人才的白皮書。2003年，英國政府先后發布《21世紀技能：實現我們的潛能》（2lst Century Skills：Realizing Our Potential）、《14-19 歲：機會與卓越計劃》（The 14-19：Opportunity and Excellence），提出通過增加課程的個性化、多樣性和靈活性來確立多層次的職業教育與中等教育的改革總體方向。[2]2005年2-3月，英國教育和技能部（DfES）接連發布了題為《14-19歲教育和技能培訓》（14-19 Education and Skills White Paper）、《技能：在實務中增強，在工作中提高》（Skills：Getting on in Business，getting on at work）的白皮書。它們的總體目標是：一是使青年人具備雇主所需要的技能和終身學習的能力；二是技能改革必須體現社會公平性。[3]要讓青少年有機會展示能力、充分利用自己的才能、挖掘自己的潛能。2006年3月27日，英國頒布了《繼續教育：提高技能，增加生活機會》（Further Education：Raising Skills，Improving Life Chances）白皮書。提升標準，提高績效水平是此繼續教育白皮書中最重要的改革之一。此白皮書發布后，在繼續教育系統中，優秀的學院和培訓機構為數百萬人提供了一流的教育和培訓，教育質量得到了很大提升。[4]2008年1月，英國政府發布了題為《世界一流學徒制：解放天賦，發展所有人的技能》（World-class Apprenticeships：Unlocking Talent，Building Skills for A11）的戰略計劃。提出英國將要建立“世界一流學徒制”的設想。通過擴充學徒制。“到2015年滿足所有年輕人的教育和培訓需求”，到2020年，英國學徒要達到40萬人的目標。[5]

雖然以上多個白皮書的頒布取得了一定的成果，在一定程度上緩解了英國經濟滯后的情況，但是英國的社會經濟情況仍然存在諸多嚴重的問題，并沒有能夠通過以上的白皮書來很好地解決掉這些問題。

二、技能戰略白皮書發布的原因分析

英國與其他發達國家之間存在著相當大的技能水平差距，尤其是在受雇就業的基本技能上（包括:閱讀和寫作的能力、計算能力和計算機應用能力），提高技能水平是英國經濟、社會發展的必然要求。[6]英國技能新戰略是在政府充分分析英國國內外的技能現狀和面臨的挑戰的基礎上提出的。綜合英國的政治、經濟、社會、教育等情況，可以分析歸納出本次技能戰略白皮書發布的原因主要有以下幾點。

1.經濟原因。知識經濟和終身學習時代的到來，要求人們不斷地學習，不斷地提高自身的技能水平，才能適應知識經濟對人才的要求。而歐洲各個國家逐步加入歐元區，英國也正面臨著這個單一貨幣體系。這就要求勞動力的技能有很大的靈活性。此外，英國的高福利社會催生了眾多慵懶群體，在遭遇經濟危機襲擊，經濟持久得不到恢復時，出現了社會問題叢生的局面。[7]

2.社會原因。近年來，英國青少年的犯罪問題日益凸顯，許多青年中學畢業后，找不到工作，成為社會上的不穩定因素，必須加強對他們的職業教育和技能培訓，使他們有事可做，能夠自食其力。而隨著人口老齡化趨勢加劇，僅依靠年輕人不能彌補技能的短缺，急需對成年人進行職業教育和技能培訓。[8]

為了解決以上問題，最關鍵、最有效的措施便是提升每個公民的技能水平，讓更多的公民掌握先進的技能，因此“面向增長的技能——英國國家技能戰略”白皮書應運而生。在報告的第一部分，英國政府明確地提出了此次技能戰略改革的目標，以此來指明此次技能戰略的前進方向。

三、改革的目標

此次國家技能人才發展戰略對技能培訓體制的界定不僅僅以取得符合職業要求的資格為目標，而更多地關注使接受培訓者能夠在現實的工作環境中有所成就。英國需要的是一個可以提供更高水平的職業技能培訓體制，這個技能培訓體制可以使接受培訓者的學習和工作同時獲得很大的進步，并且能夠傳授可以在不同性質的工作之間相互轉移的核心技能，技能培訓體制所傳授的技能需要有專業性并且對企業雇主來說具有真正價值。對于有意愿掌握核心技能的學生，國家必須為他們提供廣闊的平臺，使他們在由繼續教育通往高等教育的道路中不斷取得進步。

英國政府在全局上希望通過技能改革來提升公民總體的技能水平，促進現代英國經濟繁榮發展，其中最主要的途徑就是通過大力擴展針對年輕人的高等學徒制，傳遞經濟發展所需的高等職業技能。[9]在傳遞公民所需技能的同時，英國政府充分考慮企業的需求，對關鍵經濟領域進行投資和建立技能體制來更好地支持相關工作領域。除此以外，在繼續教育學院和其它的培訓機構中，英國政府要賦予接受陪訓者更多的課程選擇權，并且進一步提高相關技能培訓條款和規定的質量，從而確保確保成年人有能力勝任未來的工作。

從技能戰略所提出的目標可以看出，此次技能戰略十分注重實際效果而不是在形式上取得相應的資格條件，它所希望的是培訓出擁有真正可以在工作崗位中創造價值，為社會創造財富的技能勞動力。這次技能戰略極具務實性，要求接受技能培訓人員掌握核心技能，并且以雇主所需要的技能為導向，為所有有意愿掌握技能的個體都給予技能培訓的機會。[10]為了傳遞具有經濟價值的技能，職業教育所提供的技能培訓要既要滿足雇主的直接需要，也要滿足個體實際發展的需要和勞動力就業市場的實際需求，以便于創建一個基于雇主和學習者滿意的職業教育和培訓體系。而且技能培訓不僅要普及基本技能，還要培養大批掌握高等技能和接受高等教育的勞動力。

另外，這次技能戰略賦予企業更多的權利，但是也強調企業也要參與到學校中來，參與學校的課程設置和學校管理，幫助學校課程和管理的發展，使學生的創業技能和受雇就業技能獲得較大發展。在賦予企業更多權利的同時，也給個體更多的自由和選擇權，使個體能夠根據自身的情況來選擇適合自己學習、掌握和應用的技能。政府對為培訓學徒技能作出貢獻的企業投入大量資金，這樣就更有利于學徒掌握質量較高的技能。政府和企業也會獎勵在企業中表現優秀的技能學習者。

四、改革的內容

提出以上目標后，英國政府聯合企業，結合英國社會經濟的實際情況，制定出了具體的技能戰略改革內容，通過系統有序地完成制定的這些內容，來保證實現改革的目標。

在技能戰略白皮書中，著重指出了要擴充學徒制、建立新的技術等級體制和對企業和關鍵經濟領域做出正確的反應這兩個關鍵改革內容。同時，還強調了技能培訓要使成年人具有適應未來工作的能力，并提高對勞動生產力的商業投資。另外，為了提高改革的的效率，還要簡化技能培訓體制中心提高培訓效果。具體內容包括如下幾個方面。

（一）提高技能促進經濟繁榮發展

1.設立高等教育和技能培訓體制的新目標。30歲以下（包括30歲）的成年人有3/4參加高等教育，完成高等學徒制或者相關技術水平的課程。這拓寬了高等教育的參加范圍，把高等職業教育和學徒制作為與高等教育同等價值和地位教學體制，成年人可以發揮他們的潛在價值并且獲得很好的工作。

2.采取“國家記分牌（national scorecard）”的方法來衡量技能的進步。致力于完成里奇報告中設立的目標的同時，拓寬衡量成功的標準，使衡量成功標準中包含的因素不僅僅是職業資格證書，而采取“國家記分牌”的方法來衡量技能的進步，這需要考慮到以下四個因素：（1）確保提供的技能與未來的需求相匹配，使雇主通過運用掌握技能的員工來使企業獲得進步；（2）確保傳授的技能對雇主來說是具有經濟價值的——無論是在雇主感覺技能需求被滿足的方面，還是在由于技能培訓所帶來的生產效益增加的方面；（3）確保傳授的技能能幫助成年人改善就業能力并且取得實質性的進步，以觀察個體就業狀況和從技能培訓中獲得的收益為依據，來重點傳授有經濟價值的技能；（4）不斷提高技能水平，使英國成為具有世界一流基本技能的國家，總體基本技能水平通過獲得行業認同的職業資格數量來衡量。

（二）擴充學徒制，建立新的技術等級

1.擴充高等學徒制的數量。國家將為成年人提供將近原來兩倍的高等學徒制訓練場所。在接下來的十年里，使全國每五個成年人中就有一個將會接受學徒制的培訓。學徒數量從1996-1997年的65 000人到2008-2009年創紀錄性的234 000人，完成學徒制的比率也處于創紀錄的水平——在2007-2008年，112 600人完成學徒制，這意味著有64%的完成率。學徒制所帶來的回報非常明顯。調查顯示，在接受過學徒制培訓的人員的一生中，報酬、就業前景和非勞動所得的回報與通過其它途徑接受的培訓相比都要好——與沒有1級學徒制和2級學徒制資格的人相比，工資要高出18%。因此，個體從學徒制的培訓體制中獲得相當大的利益。但是，擴充學徒制的同時，一定要確保學徒制的質量。

2.用獎學金來支持學徒升入高等教育。從整體上增加19-30歲的人群接受高等學徒制的機會并提供相應的資金投入，由2010-2011年的大約1 700萬英鎊提高到2014-2015年的1億1 500萬英鎊。[3]執行阿蘭關于學徒制獎學金資金的議案，提供1 000個新的學徒獎學金名額，每個獲獎者可以得到1 000英鎊的資助用于在高等教育中激勵他們學習和獲得技能的繼續進步。

（三）對企業和關鍵領域作出正確的反應

1.開發以需求為導向的技能培訓體制，對雇主和員工的需求作出靈活的反應。國家將更多地對那些能夠最大化地促進經濟增長和提供工作崗位的經濟領域進行投資。技能培訓體制要把合適的技能傳遞給關學習者以幫助個體提高技能水平，使英國各個行業領域具有競爭力。為此，必須要做到以下幾點：（1）采取能夠在高增長率和高就業率的經濟領域內來滿足技能需求的戰略性決策；（2）確保繼續教育和高等教育體制能對短期、中期和長期的競爭性經濟需求作出靈活的反應；（3）促進對技能的公共投資，加強雇主、學習者和政府對技能投資的共同責任。

2.運用移民策略來滿足技能需求。在致力于創建一個具有開放性和靈活性的勞動力市場的同時，通過移民管理策略來使英國獲得最大的利益。當雇主引進移民勞動力來填補技能空缺時，支持雇主獲得他們所需要的技能勞動力，同時，保護本地勞動者的就業機會，以進一步加速技能短缺區域的減少。

3.與企業開展合作，資助對經濟增長最具推動力的行業和領域。在2010年4月，國家創辦一個技能資金處，與大學和其它培訓機構來共同工作確?？衫玫墓操Y金用在支持技能的發展上。與企業開展合作，資助對經濟增長最具推動力的行業和領域，安排1億英鎊資金支持在生命科學、數字媒體和技術、高級制造業、工程、建筑、低碳能源等領域設立16萬個培訓崗位。

（四）使成年人具有適應未來工作的能力

1.個人技能賬戶機制。個人技能賬戶機制（Learning Account）面向所有參加技能培訓的成年人，包括接受培訓受益計劃（Train to Gain）和學徒制的成年人。[4]當他們到19歲的時候，使每一個人都有一個唯一的學號。個人技能賬戶將提供給個人關于注冊培訓的清晰信息，以便于他們理解向他們公開的選擇項目和他們已經獲得過的資格的永久性記錄。國家將改良投資體制工作的方式，以便于投資最受好評的大學學院和培訓機構來提供更多的培訓場所，確保更多的學習者能夠接受最好的課程，因為學習者的需求將在決定市場發展方向的過程中扮演重要的角色。

2.關于就業和技能的下一步計劃。繼續與特殊就業中心（Jobcentre）保持協調一致，給客戶提供一個完全綜合性和無缺陷的支持——無論他們是否處于失業，都能確保他們找到工作，維持工作，并在工作中取得進步；國家將確保繼續學院的學習者能夠進入大學并且畢業后能夠有取得職業資格和自我創業的兩手準備；國家將鼓勵所有的大學與他們的區域發展處共同工作來與本地支持當局發展更穩固的伙伴關系，并且指導學習者對自我創業和經營企業感興趣。[5]

（五）提高對勞動生產力的商業投資

1.使企業充分利用已經存在于勞動力之中的技能。不斷有證據顯示，一些企業沒有完全地利用已經存在于勞動力之中的技能并且因無視技能對提高勞動生產力的作用而錯失給企業帶來增長的機會。國家將幫助企業使用商業支持計劃來發展關于有效利用勞動力中已有技能的政策。尤其重要的是，確保在工作場所中潛在的婦女勞動力被充分地發現與利用。為此，國家投資價值大約220億英鎊的公共資金來實施此項計劃，增加對技能培訓和學徒制的投資。在下個三年期間，通過這條途徑，國家將資助20 000個學徒制培訓基地。

2.用法律保障員工接受一定時間的培訓。鼓勵雇主和雇員積極進行關于技能的有意義對話。在議會批準的情況下，建立一個新的關于員工所需培訓時間的法律法案，這給雇員一個法律上的保障來要求雇主給他們相應的時間來接受相關的培訓。

（六）簡化體制中心，改善培訓

建立以質量為導向的體制，提高培訓的質量，并簡化職業資格認證，用資格與分數框架（QCF）來代替傳統的、混亂的資格頭銜排列。所有的資格依據難度被分為入門級到8級的水平范圍之內，所有資格內容的描述是簡明扼要的并且包含分數值，根據分數值的大小可以轉換為相應的文憑或學位證書。只要簡單瀏覽資格頭銜，雇主和學員將能夠了解其總體內容，接受培訓的難度有多大和要平均花費學員多少時間來完成獲得職業資格的培訓。與此同時，減少研發一個新的資格和學徒制框架的時間，平均最少為6個月，最多1年。[8]

而技能投資機構（Skills Funding Agency）仍如以前計劃的那樣，實施與區域經濟和商業需要無關的繼續教育，繼續重視一些在未來仍需重點優先解決的問題，其中包括識字和算數的能力，針對低技能學習者的非正式成人培訓等。[10]

此次技能戰略所涉及的范圍及其廣泛，要求30歲以下（包括30歲）的成年人有3/4參加高等教育，完成高等學徒制或者相關技術水平的課程，而且其中還包括對移民人才的培養。但這并不意味著技能的學習因為學習者眾多而流于形式，而是嚴格要求所學的技能不僅要有實用性，而且習得的技能還要有較高的水平。學習技能的人數眾多，就意味著資金的投入也要相應的大幅度增加。英國政府不惜重金來給學習技能表現突出者以獎學金，支持學習者對技能的持續學習。但是資金的投入不能僅僅依靠政府，相關企業和技能投資機構要與政府共同努力，對技能培訓進行投資。

同時，技能戰略是建立在十分精心的計劃基礎之上的?！皞€人技能賬戶”幫助學習者清晰地記錄其技能培訓的經歷和資格認證，保存在技能賬戶中的個人技能水平將永久得到認可。“下一步計劃”確保學習者能夠高效率地、有條不紊地進行技能學習。學習者在最后階段需要獲得相應的技能資格水平證書，針對目前資格證書種類繁多的情況，英國政府聯合各個相關技能部門來共同開發一個新的資格證書框架，對資格證書的認定與頒發進行統一規范管理，同時，也提高資格證書認定與頒發的效率。

另外，英國不僅把重心放在對缺乏技能者的培訓上，同時，也關注已有的和潛在的勞動力的技能開發與培訓，例如工作場所中的婦女勞動力。同時，確保所有的學習者受到完善的法律保護和權利的充分實施。

五、英國技能戰略白皮書評價

從此次技能戰略白皮書中可以看出，英國政府充分認識到了職業教育和技能培訓在個人生活與社會發展方面的價值，把連接教育與經濟的核心紐帶——技能作為經濟和教育改革的一項重要內容，將國家的教育改革置于世界大背景中，強調提高社會勞動力的素質，這是一種非常務實、具有前瞻性的革新路徑。其中，有許多措施可供借鑒。

首先，完成一項政策或改革必須要有大量的資金投入作為基礎。英國政府聯合企業投入大量資金用于加強多層次的技術培訓，以“企業培訓，政府買單”模式，將資助的重心放在對經濟增長最具推動力的行業和領域。

其次，還要不斷完善各項政策和制度，以此來保證所制定的技能戰略能夠正確地實施。政府與英國就業與技能委員會合作，成立“商務、創新與技能部”和“技能資助局”，給予技能培訓在政策和制度上最大的支持。通過以上措施，構建了以能力為本位的、滿足勞動力市場需求的質量保障體系，健全了政府及社會對職業教育質量的審核制度。

再次，在技能戰略中，為了有助于成人的學習，引入了成人學分框架，它使成人過去獲得的技能得到認可，還可以使成人在聯合的資格單元內有更多的選擇機會，讓成人學習者更容易逐步建立起面向整個資格的學分單元。成人學分框架的引入體現了以學習者為中心的思想，是以人為本的做法，它使職業資格制度更加靈活。

最后，英國技能戰略白皮書強調采取“需求導向”的方法發展勞動力技能。把雇主的需求放在中心位置，在培訓、技能和資格供應的安排上，都要以雇主和企業對技能的需求為依據和出發點，強調要準確分析雇主和市場對技能的需求。

[1] Department for Business.Skills for Growth——The National Skills Strategy[J].Innovation and Skills （BIS）,2009（4）:30-32.

[2] Learning and Skills Improvement Service.Skills for Growth——The National Skills Strategy[J].LSIS Brief Guide,2009（11）:11-13.

[3] The Department for Business.Skills Investment Strategy 2010-2012[J].Innovation and Skills（BIS）,2009（9）:23-25.

[4] OFSTED.Ofsted Annual Report[J].Office for Standards in E-ducation,2009（10）:45-46.

[5] Skills minister John Hayes.New all-age careers service to launch in England in 2010[J].Innovation and Skills（BIS）,2010（11）:5-7.

[6] Skills Funding Agency.Question and Answer on Functional-Skills[J].Vocational Education and Skills Research,2010（8）:56-57.

[7] Skills Funding Agency.Get On——Skills for Life give aways[J].Vocational Education and Skills Research,2010（7）：66-68.

[8] The coalition government.Welfare that Works white paper published[M].Universal Credit,2010（3）:30-32.

[9] The Scottish Government.The Government's Programme for Scotland 2010-2011[J].The Scottish Government,2010（11）:100-101.

[10] Skills Minister John Hayes.Skills for Sustainable Growth[J].Secretary of State for Business Vince Cable,2010（10）:98-99.

The Review of Skills for Growth——the National Skills Strategy

Guo Da

November 2009,following the “higher education development blueprint”,the British government announced an important white paper——national technical talents development strategy,named“Skills for Growth——The National Skills Strategy”.The strategy is designed to promote Britain's economic growth through training skills talents.This strategy set a lofty and ambitious goal：below30 years old population in the British will have three quarters at university or get senior technical titles.White paper mainly includes six main parts,and put forward many measures of vocational education reform.This paper attempts to introduce and analyze this white paper,seriously study and reference to the advanced experience of the British vocational education,provide some useful reference and enlightenment to make our vocational education standardized and institutionalized construction.

British;adult;skills；White Paper

郭達，男，遼寧師范大學教育學院2009級碩士研究生，主要研究方向為職業技術教育學。

G719

A

1674-7747（2012）04-0049-06

[責任編輯 曹 穩]