回流農民工人力資本再開發保障機制研究

葉 玲

回流農民工人力資本再開發保障機制研究

葉 玲

回流農民工的人力資本再開發是急需解決的社會問題，為了更好地保障其實施，要綜合社會輿論導向、分層分類管理、專門機構規劃、立法監管到位以及多方資金籌措等各方面的力量，才能最大限度為回流農民工的人力資本再開發保駕護航。

回流農民工；人力資本；保障

回流農民工與農民工回流是我國當前將長期存在的社會現象之一，保障其人力資本再開發是穩定社會治安、繁榮經濟發展、建設社會主義新農村的前提。

一、回流農民工人力資本再開發的保障機制剖析

（一）保障的根本

回流農民工人力資本再開發保障的根本在于改善二元結構，加速城鄉一體化進程，完善回流農民工向市民轉化。從教育政策、就業政策、醫療衛生政策、各類保險政策、住房政策等具體的政策入手，提高回流農民工的自我認同度，促進其再就業或創業。

（二）保障的關鍵

回流農民工人力資本再開發保障的關鍵在于政府部門制定相應的政策法規，立法保護回流農民工的基本權益。規范的立法以及良好的執行力是回流農民工維權的基礎，既要保證政策法規的合理性、科學性，又要保證其可執行性。

（三）保障的條件

回流農民工人力資本再開發保障的條件在于注重回流農民工培訓，提升農民工素質；預測未來勞動力市場的需求，準確掌握市場用工情況；堅持適用和實用相結合的培訓內容，增加文化知識、法律知識、生活常識、就業崗位知識等。

（四）保障的助力

回流農民工人力資本再開發保障的助力在于規范監督環節，各部門聯合維權；組織建設回流農民工工會，分享與城鎮居民平等的物質條件、精神文化生活，共享城市文明；政府加強再開發監察力度，保障回流農民工的合法利益。[1]

二、回流農民工人力資本再開發保障的基本原則

回流農民工人力資本再開發，要堅持分層分類、靈活銜接、戶籍改革、監督規范、自身提高等基本保障原則。

（一）分層分類原則

“十一五”末，我國農民工總數達2.42億，按照農民工的未來發展方向，農民工的人力資本再開發只能從三個層面來分層分類保障：對長期在城鎮生活并計劃定居的，按正式的城鎮居民就業需求來提供再開發保障；對短期生活在城鎮，暫無定居意向的，建立過渡性的再開發配套措施保障；對臨時在城鎮打工并注定回農村的，納入短期性的再開發配套措施保障。

（二）靈活銜接原則

由于回流農民工的工作性質、收入水平、就業意向和在職崗位存在差異，有必要建立靈活、有彈性、隨時銜接的再開發保障制度，充分考慮農民工與城鎮居民再開發保障的對接以及廣大農村地區間的再開發保障融合。

（三）戶籍改革原則

城鄉分割的二元戶籍制度使回流農民工無法在城市獲取合法身份，也促其經濟、政治被邊緣化，只有建立一個合理的準入條件，促使那些具備相應條件的回流農民工轉化為市民，其人力資本再開發才能真正在教授農民知識、技能之外，提供公平的就業機會。

（四）監督規范原則

為了保障回流農民工人力資本再開發的合法權益，政府層面有必要一方面大力發展和規范勞動力市場，另一方面監督和規范用工單位、社會培訓機構的人力資本再開發行為。

（五）自身提高原則

由于部分回流農民工文化素質較低、缺乏一技之長等方面的原因，導致其人力資本再開發效果甚微。因此，為了保障回流農民工的人力資本再開發成效，亟待農民工提高自身素質。

三、回流農民工人力資本再開發保障機制的基本內容

（一）生存權的保障

生存權是指在一定社會關系中和歷史條件下，人們應當享有的維持正常生活所必需的基本條件的權利。由于城鄉二元管理體制，導致回流農民工在就業、社保等方面的權利與城鎮居民不對等，從農民到產業工人或市民的職業、身份變化過程舉步維艱，加之不愿或沒有能力回農村務農，游離在城市與農村之間?；亓鬓r民工再就業的主要市場還是在城市，為了更好的適應其各類就業需求，其人力資本再開發保障應先從其生存權入手。

（二）就業權的保障

回流農民工大部分缺乏回鄉務農的經驗，又沒有與城市勞動力平等的就業權利，其人力資本再開發必然面臨再就業保障壓力；部分回流農民工法律素質不高，對勞動權益受損、勞動報酬權益、勞動休息權益無法直接維權；加上部分涉及農民工勞動關系運行的重要領域無相應的法律法規予以規范和解決，使回流農民工的自由擇業權益受到影響，所以回流農民工人力資本再開發的權利保障還應該涵蓋就業保障、勞動權益保障、勞動報酬權益保障、勞動休息權益保障、自由擇業權益保障，等等。

（三）教育權的保障

回流農民工要成功實現自身的人力資本再開發，就要接受再教育或再培訓，而目前許多城市將其僅作為廉價勞動力，而沒有納入城市人力資源培訓和開發規劃。這種教育的不公平現象，勢必會影響到回流農民工的再教育或再培訓效果。所以回流農民工的教育權保障實際上也就是人力資本再開發保障的核心部分。

四、建立回流農民工人力資本再開發保障機制的對策

（一）加強宣傳，互助互融

通過政府部門的教育宣傳，消除全社會對回流農民工的偏見，樹立共享、公平、正義的價值觀，與回流農民工溝通互信、互助融合，鼓勵其參與社區公共活動；企業和雇主要提高認識，平等地對待回流農民工，明確其人力資本再開發的必要性，保障本單位再就業回流農民工的人力資本再開發的權利；[2]新聞媒體要發揮輿論的引導和監督功能，既要宣傳政策法規，又要曝光焦點問題；回流農民工要不斷提升自己的素質，提高一技之長，并有理性的、長遠的發展規劃以謀求更廣闊的發展空間。同時，還要加強維權意識、法律意識和自我保護意識，在再就業過程中注意勞動合同的簽訂，內容要求涉及到技術培訓和可持續發展規劃，并進一步認識到基本養老保險體系的必要性與可行性，為自己的將來提供更多的保障。[3]

（二）完善社保，分層管理

回流農民工人力資本再開發，歸根結底是為農民工再就業服務的，而為了更好地保障其未就業過渡階段的利益，建立過渡性的非正式就業養老保險制度是穩定回流農民工的舉措之一；建立和完善失業應急救助機制和其他救助項目。最低工資保障是建立回流農民工人力資本再開發保障體系的基礎和突破口；強化企業和雇主的安全生產意識，建立針對回流農民工的工傷保險制度，形成農民工工傷賠償機制；回流農民工的醫療和大病保障制度的建立，要著重針對和保障農民工患病期間的住院治療，尤其是職業病的預防治工作，單獨管理其大病保險，逐步實現和城鎮醫療保障制度的并軌；[2]建立全國統一的農民工賬戶管理辦法，使其社會保險關系在地區間能轉移、接續、補救；針對回流農民工分布松散的特點，構筑省、市、縣、鄉、村等多層次的教育培訓體系、多渠道培訓資金投入機制，維護其教育培訓權利。

（三）專門機構，專項規劃

2010年中央一號文件要求“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。各級政府和相關部門應研究成立專門機構如回流農民工工作協調辦公室，專題研究、科學規劃、統籌安排回流農民工相關事宜，解決其社保、醫保、失保、住房保障和教育保障等問題；法律援助機構要企業違反勞動法規的行為，為回流農民工爭取更多的人力資本再開發權利；司法行政機關開展普法宣傳，引導回流農民工利用法律、通過合法渠道維護自身權益；創建回流農民工工會處理勞動爭議，成為集體勞動權代表者和維護者；[3]建議在中央和省級政府設立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責對規劃、政策、實施辦法的制定和對資金的征收、管理、經營、使用情況的監督檢查及資金保值、增值的策劃，把政策制定機構與社保資金運作機構分開；[4]制定回流農民工人力資本再開發需要的職業教育培訓、技能訂單培訓和定向培訓、職業技能培訓、農村實用技術培訓、勞動預備制培訓、技校技能培訓以及職業技能鑒定等規劃。[5]

（四）健全立法，監管到位

我國已制定多部關于農民工的法律法規：《國務院關于解決農民工問題的若干意見》、《關于做好農村勞動力培訓考核鑒定工作的通知》、《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》、《社會保險法》、《國家職業病防治規劃（2009-2015）》、《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》、《關于切實做好當前農民工工作的通知》等；[6]還有但農民工的人力資本再開發還缺乏立法監管，建議制定《農民工權益保護法》，從法律上確定農民工的人力資本再開發應該享受的內容、范疇、必要性和緊迫性等，依靠法律的強制力、約束力來維護回流農民工人力資本再開發的合法權益；并輔之《社會保障法》、《工資支付法》、《社會救助法》、《農村最低生活保障條例》、《農村社會養老保險條例》、《農村合作醫療保險條例》、《農村救災扶貧條例》等，[4]形成一個完整的農民工保護體系。回流農民工人力資本再開發保障的監管，必須按照法定程序，由政府職能部門出面審計各地回流農民工人力資本再開發的現狀、就業率等；同時組織農民、農村集體、社會團體、新聞媒體等對回流農民工人力資本再開發的執行情況及效果進行全面監督；各地政府定期公示執行情況，允許咨詢和投訴。[5]

（五）籌措資金，多方引導

國家財政撥款保障回流農民工人力資本再開發的專項資金到位，確保就業專項資金和失業保險基金的下撥；通過國債的發行、回流農民工自己繳納一部分、福利彩票發行、社會救濟和救助、開發農村金融市場來獲得再開發資金；[2]各級財政下撥部分補助款，并要求市縣級財政根據本地區回流農民工人數配套下撥一定額度的經費；鼓勵企事業單位、機關、團體以及社會人士贊助和捐贈款項；立法規定保障農村信用社市場，實現農用存款的保值、增值；針對不同時期的市場需求，結合各工種的培訓成本，制定不同工種培訓的補貼標準，并從回流農民工人力資本再開發專項資金中列支。

回流農民工的人力資本再開發是全社會面臨的急需解決的問題。為了更好的保障其實施，要綜合社會輿論導向、分層分類管理、專門機構規劃、立法監管到位以及多方資金籌措等各方面的力量，最大限度為回流農民工的人力資本再開發保駕護航。

[1]周柏春，孔凡瑜.保障農民工權益的路徑選擇[J].中國勞動關系學院學報，2010（6）：61.

[2]唐踔.對農民工社會保障問題的深度思考[J].特區經濟，2010（9）：140,140,140.

[3]李洪梅.從“富士康事件”看新生代農民工被邊緣化——兼談解決新生代農民工問題的緊迫性 [J].中國集體經濟，2010（8）：139,140.

[4]朱有明，張薛梅.60年來中國農民社會保障體系的歷史演變與未來發展[J].無錫商業職業技術學院學報，2009（12）：31,31.

[5]劉劍康，李清菊.從湖南情況看農民工就業問題[J].文史博覽（理論），2009（9）：61-62.

[6]戴烽，劉書岑.發展權視角下的農民工培訓政策[J].農業考古，2009（6）：342.

The Protection Mechanism of Returning Migrant Workers’Human Capital Re-development

Ye Ling

The re-development of returning migrant workers’human capital is urgent，in order to ensure their implementation,only to comprehensive public opinion-oriented、hierarchical classification management、the planning of specialized agencies、legislation to regulate and the financing from all aspects，can maximize the re-development of returning migrant workers’human capital.

human capital;approach;protection

湖南省教育廳課題“湖南省回流農民工人力資本再開發及保障機制研究”（項目編號：10C0183）；全國教育科學規劃課題“新生代農民工市民化教育缺失與補償機制研究”（項目編號：GKA103003）

葉玲，女，湖南科技職業學院助理研究員，主要研究方向為職業教育。

G725

A

1674-7747（2012）04-0038-03

[責任編輯 金蓮順]