我國現行職業教育法的立法剛性問題分析

王靜然

我國現行職業教育法的立法剛性問題分析

王靜然

1996年職業教育法修改在即，針對該立法剛性不足，缺乏操作性的問題，從法律規范剛性與柔性關系的一般理論入手，分析我國1996年職業教育法在立法剛性上存在的問題，進而通過性質定位，操作性規定的完善，增加責任條款等方面，加強我國1996年職業教育法的剛性，為剛性執法提供良好立法前提。

職業教育；職業教育法；法律剛性；法律責任

自2010年職業教育法修訂意見稿出爐以來，職業教育法的修改就被提上了議事日程，職業教育的發展成為人們日益關注的焦點。且不去解析我國職業教育發展的現狀，單看我國1996年職業教育法的規定，從規范制度的剛性與柔性關系看，存在嚴重的剛性不足問題，一個制度缺乏剛性，就缺乏其規范的實際執行力。

一、法律規范的剛性與柔性

法律規范是人們實施社會行為的準則。準則最大的特點就是其執行的嚴厲性，也就是規范制度的剛性，即規范的硬度和強度。一個法律規范缺失了剛性，就缺乏了執行的硬度，一個沒有執行力的規范，形同虛設。正如古人所說：“法善而不循，法亦虛器耳”。法律規范的剛性要求執行的剛性，沒有剛性的執行，法律規范將難以發揮其應有的作用。

作為行為的向導，法律規范不能朝令夕改。這就必然導致規范的滯后性與社會發展的矛盾。此外，法律規范是人定規則，人的思考有限性也將導致規范的有限性與社會的復雜性間的矛盾。為此，法律規范的設定就需要留足緩解矛盾的空間，這就要求規范的建構有相當大的裁量空間和多樣化處置的選擇余地，這就是法律規范的柔性處理。

法律規范的剛性和柔性并不矛盾，而且缺一不可。沒有剛性，規范就缺乏作為準則的基礎，缺失柔性，規范將變成僵化的教條?？茖W的法律規范首先得有執行的權威，體現規范的剛性，其次得在剛性限制的基礎上做柔性的處理。只有這樣，才能既保障規范的執行力度，又能根據實際情況靈活處置，實現實質的公平。

二、我國現行職業教育法的剛性與柔性

建立在上世紀九十年代的職業教育法，隨著社會的發展，環境的變化，已遠不能適應社會對職業教育發展的需求，在整體上，立法規定呈現剛性不足，柔性有余的缺陷。具體表現在如下方面。

（一）缺乏對職業教育的性質定位，從而缺失規范作用的基礎

法律規范的特點之一就在于對事物予以定性，法律規范若不對事物性質加以界定，其規范作用將難以發揮。然而我國1996年職業教育法僅規定“職業教育是國家教育事業的重要組成部分”，并未對其性質和地位進行明晰說明，致使社會大眾對職業教育存在認識上的偏見。[2]

（二）職業教育體系、實施和保障，剛性規定不足

首先，在職業教育體系的規定上，缺乏對各類各層次辦學主體的條件、資格、地位及職能的規范化。我國1996年職業教育法規定：國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系。這在一定程度上滿足了我國對職業教育的需求，然而隨著社會對職業教育需求的不斷擴大，我國現有的職業教育法已無法解決實踐中存在的職業教育問題。原因在于我國職業教育法并未明確規定各類各層次職業教育辦學主體的條件、資格、地位和職能，致使實踐中各層次職業教育缺乏質量保證，不僅影響了職業教育的人才效益，而且使職業教育再次陷入教育歧視的牢籠。[1]

其次，職業教育的實施上，缺乏對職業教育教師和相關教育工作者在任職資格、條件及權利、義務和考核管理方面的具體規定；缺乏對企業、行業組織等社會機構在職業教育中權利和義務的規定。我國1996年職業教育法雖規定，縣級以上各級人民政府和有關部門應當將職業教育教師的培養和培訓工作納入教師隊伍建設規劃。但并沒有規定職業教育教師應具備的任職資格和條件，也沒有規定職業教育教師應享有的權利和承擔的義務，更沒有對職業教育教師進行考核管理方面的規定。立法規定上的缺漏使得實踐中職業教育教師隊伍薄弱，而且缺乏質量保證，多數職業教育以專業教師居多，缺乏雙師型教師。由于缺乏權利保障，即使是專業教師，人員也有大量空缺，在師資力量如此薄弱的情況下，如果沒有法律給予保障，就不能滿足職業教育的需求，也不能實現職業教育的目標。此外，我國職業教育法雖規定企業應當承擔對本單位的職工和準備錄用的人員進行職業教育的費用，卻未突破教育非營利性目的的局限，未對企業等社會機構參與辦學進行明確規定，也未規定企業等社會機構在職業教育中應有的權利和義務，使得企業辦學受到極大限制，也影響了校企合作的實踐運行，極大地阻礙了職業教育的發展。

再次，在職業教育的保障上，缺乏對職業教育成本分擔的保障性規定。職業教育的職業色彩和特性決定了職業教育需要實訓基地、實驗設施及材耗等大量的教育成本，但由于我國職業教育法缺乏對職業教育成本分擔的保障性規定，致使職業教育經費投入的義務和責任不明確，從而難以保障職業教育的經費來源，導致目前我國職業教育成本高而投資低，教育經費缺口較大。[1]

（三）職業教育管理體制規定，柔性空間過大，剛性執行限制有限

我國1996年職業教育法雖明確規定：國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內分別負責有關的職業教育工作。縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估。但該規定并沒有對各管理部門權限明晰，也沒有具體的統一監督管理機構，致使在實踐中職業教育管理“條塊分割、以塊為主”，缺乏管理溝通；此外，該規范也未規定對各管理部門違法事宜的責任追究，致使實踐中缺乏監督，管理未落實，責任不明確。

（四）職業教育違法行為的規定，缺乏具體的法律后果

法律規范由三部分組成，即假定、處理和制裁（也就是法律后果）。一個法律規范缺乏制裁的規定，就缺乏了執行的剛性，就難以發揮規范的強制作用。然而，我國職業教育法最突出的缺陷就在于對違法行為責任追究的規定過于籠統，只規定“在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰”，但具體由誰處罰，處罰的對象、處罰的方式和處罰的內容均未明晰，這就導致職業教育法在執法過程中無法可依，從而致使實踐中職業教育管理混亂，卻缺乏責任追究。[7]而且，我國職業教育法也沒有對接受處罰對象規定法律救濟途徑，這就使得在實踐中職業教育行政執法疲軟，職業教育行為相對混亂，不僅不利于法制社會的建立，更嚴重阻礙了我國職業教育的發展，從而在一定程度上延緩了經濟社會發展的步伐。

三、我國現行職業教育法剛性問題的完善

立法規定的剛性不足直接導致職業教育法在執行過程中剛性軟化。剛性的軟化會破壞規范的嚴肅性，妨害規范的公正性，降低規范的權威性，削弱規范的執行力。為此，必須強化職業教育法的硬度，建立剛性的規范，只有如此，才能實施剛性的執行。為此，應從如下方面完善我國職業教育法。

（一）明確職業教育的性質，確定職業教育的角色定位

職業教育法剛性的最重要的體現在于明晰職業教育的性質，因此，應在立法中明確規定職業教育是培養中初級技術人才和高素質勞動者的開放式教育，是開發人力資源的就業教育，由此體現其職業性特色。在此基礎上，應進一步明確職業教育是整體教育的重要組成部分，是終身性教育，正如，聯合國教科文組織助理總干事科林·鮑爾在第二屆國際職業技術教育大會上發言指出：“技術和職業教育與培訓，是人的整體教育的一個組成部分。技術和職業教育應能使社會所有群體的人都能入學。它應該為全民提供終身學習的機會”。[1]此外，還應通過立法明確“職業教育是面向人人的教育”，“使無業者有業，有業者樂業”，從而體現職業教育是全民教育的特性。[2]

在明確職業教育性質的基礎上，還應通過立法確定職業教育與普通教育及繼續教育協調發展，并同等重要的地位。進一步明確職業教育在經濟社會發展中的優先地位，由此使職業教育做到“三先”，即“先培訓，后就業”；“先培訓，后上崗”；發展新行業，建設新產業，職業教育要先行。

（二）強化規范的操作性，完善職業教育法內容的具體規定

規范的剛性來自于其可操作性和可執行性，然而我國職業教育法的內容規定卻相對籠統，語言模糊，規范泛化，為此，需增加具體性規定。當然，前提是在給執法者留有適當執行選擇余地的柔性空間下，完善相關具體規定。

1.完善職業教育體系及其實施和保障的具體規定。首先，目前，我國職業教育體系已然成型，然而對各類各層次職業教育的辦學條件、資格、地位和職能卻沒有明晰定位。為此，必須從立法上規范，對我國職業教育法關于職業教育學校和職業教育培訓機構設立條件的規定予以進一步完善，明確中等職業教育學校、高等職業教育學校及各類職業教育培訓機構不僅要符合教育法規定的基本條件，還應符合社會對各類各層次職業教育的要求，具體可由各管理機構做出規章規定予以約束，從而既可解決我國職業教育法缺乏操作性的問題，又可解決我國職業教育法規定落后于社會發展的滯后性問題。[3]

其次，在職業教育實施上，本著有利于職業教育發展的原則，在現實基礎上，明確職業教育教師的任職資格應有別于普通教育教師，不僅要有理論造詣，還要有職業經驗，從而推動國家對教師資格制度的進一步完善；此外，應明確教師和學生在職業教育中的權利和義務。既要明確教師在職務晉升、工資待遇、企業實踐、求學深造等方面的權利，明確學生受教育的權利、減免學費的權利，也要進一步明確教師和學生遵紀守法的義務和違法行為的責任承擔。[4]

另外，要完善職業教育的實施和保障，還應進一步規范職業教育主體，尤其是企業等社會組織。企業是營利性機構，無利可圖就難以調動其積極性。為此，要企業承擔職業教育的責任，就需突破職業教育非營利性的局限，允許企業在盈利目的的支配下參與職業教育，并需在立法中明確規定企業在職業教育的權利和義務，尤其應明確企業在職業教育成本分擔中的責任，當然，責權利是對應的，應由國家相關部門通過規章規定企業參與職業教育的優惠政策，比如減少稅務承擔、教育補償等。[5]

2.規范職業教育的管理，加強職業教育的監督。面對職業教育管理混亂的現狀，首先應從立法上規范管理，建立統一領導、分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制，明確各部門的職能管轄，強調政府宏觀管理、統籌規劃、綜合協調功能，既可強調在國務院統一領導下實施，也可另外組建對各部門進行協調管理的機構，比如建立職業教育工作部際聯席會議制度，從而改變目前職業教育政出多門，缺乏協調的局面。[6]

此外，從立法上規范職業教育的監督機制。明確職業學校的設立、變更和終止，應由相關部門管理監督，并由國家有關規定明確職業學校設立、變更和終止的審批權限。在此基礎上，應加強對職業學校辦學質量的監督，從規范上建立教學質量評價機制，明確由行業、企業、社會群眾、教育部門、人力資源保障部門參與對職業教育的教學質量評價，并明確教學質量的評價后果，及時整合職業教育資源。[7]

（三）加強規范剛性，完善職業教育法的責任條款

要強化規范的剛性，就必須完善規范的制裁條款，也就是應加強責任追究。為此，應在我國職業教育法中專列一章，明確法律責任。首先應明確職能部門的管理責任，確定問責制，對違反規定的應責令限期改正或直接給予行政處分；其次應明確行業、企業的責任承擔，對遲延履行或有意違反的，可予以警告，責令限期改正，也可直接強制執行；再次應明確辦學主體的辦學責任，對違反規定的具體情形通過立法形式予以明晰，并規定相應的責任承擔，或行政責任或刑事責任。另外，立法也應從學校教育和教師行為方面明確具體的違法行為表現，并可參照教育法和教師法的相關規定明確其責任承擔。由此加強職業教育法的剛性。有了責任追究，才可能有執行的剛性。[8]

（四）完善責任追究程序和法律救濟條款，為剛性執法提供良好的執法環境

完善的立法需要完善的執法，同樣，立法的剛性也需要剛性的執行，但沒有良好的執法環境，剛性的執法將面臨難以執法的困境。為此，首先應從立法上為執法創造良好的環境，其中，最重要的是明確責任追究程序和法律救濟條款。就責任追究程序而言，在相關法律規定的基礎上，結合職業教育發展的特色，規定違法行為的法律責任。同時，也應規定被責任追究的對象在接受相關處罰前有聽證的權利，可在聽證基礎上確定責任追究。就法律救濟而言，被追究的責任對象可通過多種途徑尋求救濟，比如，可申請仲裁，可向有關部門申訴，也可根據相關法律規定直接向法院起訴。由此為尊重執法提供基本條件，進而加強執法剛性，促進職業教育的不斷發展。

[1] 谷峪，姚樹偉.轉型期日本職業教育發展及其啟示[M].北京：高等教育出版社，2010:273-280,260-264,305-312.

[2] 王杰恩，王友強.現代職業技術教育理論與實踐[M].北京：北京大學出版社，2007:53-66.

[3] 教育部.大力發展中國特色的職業教育（全國職業教育工作會議文件匯編）[M].北京：高等教育出版社，2006:8-14.

[4] 劉育鋒.面向世界的職業教育新探索[M].北京：北京理工大學出版社，2009:89-166

[5] 鄭捷.職業教育法的修改之“道”[J].人民政壇，2010(8):32-33.

[6] 石偉平.時代特征與職業教育創新[M].上海：上海教育出版社，2006:142-155.

[7] 王暉，陳明星.修訂和完善《職業教育法》的對策建議[J].教育與職業，2011（12）:9-11.

[8] 周洪宇.《中華人民共和國職業教育法》的修改要加快[J].職業技術教育，2009（24）:44-45.

Our Vocational Educational Law into Question in the Aanalysis of Rigidity

Wang Jing-ran

Legal norm is the rules of people practicing social action.Its most trait is the stern performent,i.e.the rigidity of norm.The vocational educational law have the problem of lack of illustrate.The rivision of vocational educational law should be perfected from these ways,such as definiting the nature of vocational education to make sure the part of vocational education,strenthening the operation of norm to perfect the content of vocational educational law,enhancing the rigidity of norm to perfect the responsibility articles,perfecting the procedure of calling to account and legal reliefarticles to provide with good environment of enforcing the law.

vocational education;vocational educational law;rigidity of norm;legal responsibility

王靜然，女，河南科技學院職業技術教育與經濟社會發展研究中心教師，主要研究方向為教育法。

G719

A

1674-7747（2012）04-0034-04

[責任編輯 金蓮順]