關于職業教育法修訂的幾點思考

申家龍

關于職業教育法修訂的幾點思考

申家龍

職業教育法修訂首先必須對職業教育進行明確的定位，如職業教育法的性質定位、職業教育法的職能定位、職業教育法的作用范疇定位等；二是審慎對待職業教育發展過程中的熱點入法問題，需要從輕重緩急來分別對待各類問題，需要從可行性上認真研究進入職業教育法的問題；三是職業教育法修訂要從一個完整的職業教育法律體系建設來考慮，可以從不同的行政主體或調整關系分別從其他相關法律等多方面進行逐步立法共同組成職業教育法律體系。

職業教育；職業教育法；行政法；法律關系

專題論壇·職業教育法的定位與體系建設

本期學術主持人：申家龍

主持人按語：職業教育法修訂已經提到了全國人大常委會的議事日程，關于職業教育法怎么修訂是當前職業教育研究的熱點之一。本期《關于職業教育法修訂的幾點思考》、《職業教育法立法體系的局限及完善》和《我國現行職業教育法的立法剛性問題分析》等三篇文章，分別對職業教育法的定位與職業教育法律體系建設、職業教育法的立法框架、職業教育法的操作性建設進行了闡述和分析，以期對職業教育法的修訂有所啟示。

自1996年頒布《中華人民共和國職業教育法》已過去了15年，在這15年中，我國的經濟社會得到快速發展，也可以說是改革開發以來社會變革最迅速、經濟發展最快的15年。正是因職業教育面臨新的經濟社會環境，才引發了對職業教育法修訂的呼聲。如何修訂職業教育法也已引起更多職業教育界人士的關注，也成為近期熱門的話題。職業教育法的修訂涉及面廣，涉及問題多，因而有個職業教育法的定位問題，以及對職業教育發展過程中出現的問題如何規范的問題。本文就此發表一些思考。

一、職業教育法的定位問題

修訂職業教育法的首要問題是對職業教育法的定位。從職業教育看，它屬于公共產品或準公共產品，一般應由各級政府所提供，盡管進入二十一世紀之后我國力圖職業教育市場化，但是作為教育產品，是難以完全市場化的。因此，職業教育的供給還主要是靠政府供給，這是由教育的基本屬性所決定的。所以，職業教育法的性質定位，從法律部門講，它應該是行政法部門的范疇，主要是調整國家行政管理活動中所形成的社會關系，法律關系的主體人是行政機關和行政相對人，雙方的法律地位是不平等的，國家行政機關是管理者，行政相對人是被管理者。但是作為一部行政法，也需要對行政機關和行政相對人兩個方面做出權利與義務的規定。即作為行政法應該具有兩方面的含義，一是用于約束政府的行政行為，也就是說，在職業教育法中也應該規定在發展職業教育過程中政府部門的責任和權利是什么，即職業教育法所約束的主體不僅僅是行政相對人，也應該包括行政機關，這是依法行政的基礎。從教育的公共產品屬性看，職業教育法需要規定政府的職責、規定行政機關的管理權限與范圍，而不僅僅是對行政相對人的約束。從職業教育實踐看，職業教育辦學自主權仍是一個必須解決的問題，本來政府對于辦學的更多責任是在辦學的條件保障上，而不是在于具體辦學過程，行政對職業教育具體辦學過程的干預過多，一個政策一個文件就能改變職業教育的辦學模式，這是很難做到科學有效的，因為就我國而言，區域之間差異很大，很難做到全國一個樣子。比如1996年的《中華人民共和國職業教育法》第12條規定：“國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系?！钡诰唧w的實施過程中卻采取了全國一個標準，要求各地職業教育與普通高中招生1：1。這實際上是對行政權力缺乏有效約束所導致的。又如目前中等職業教育的一年頂崗實習問題，頂崗實習應由專業性質、科學的教學計劃來決定，所以是不是所有的專業都需要一年的頂崗實習，強制性的一年頂崗實習是不是科學，是由辦學者來決定還是由行政權力來決定，這也是一個依法行政的問題，對行政權力沒有一定的約束，就會不斷出現行政權力隨意干涉職業教育辦學的問題。因此，作為職業教育法，它不但是辦學者所遵循的辦學規范，也必須能夠成為依法行政的規范。

職業教育法定位的第二個問題是它的職能定位。一般來說法律的主要職能是規范作用和社會作用，從法的規范作用看，主要有指引作用、評價作用、預測作用、強制作用和教育作用，法的社會作用主要是調整社會利益和管理社會公共事務的作用。從這兩點看，職業教育法主要應該是為了更好地管理職業教育的實施，職業教育法是依法行政的重要依據，能夠以職業教育法為來引導、評價職業教育過程的行為，甚至是強制職業教育過程中一些行為。所以，職業教育法的一項重要職能是對職業教育的基本制度、職業教育機構的設立、職業教育機構的組織與活動、職業教育的學生權利與義務等進行規范。當前，盡管我國表面上維持了一個龐大的中等職業教育規模，但職業學校的辦學條件不達標問題一直沒有得到有效的解決。據《國家教育督導團關于對天津等5個國家職業教育改革試驗區專項督導檢查的公報》看[1]，所涉及的6省（區、市）均未達到教育部《中等職業學校設置標準》規定的生均校舍建筑面積不少于20平方米的要求，大部分省份未達到規定的生均儀器設備值最低標準。大部分省份2009年生師比未達到國家標準，專業教師和“雙師型”教師非常缺乏。這是所涉及的6個?。▍^、市）的問題，其它的省份，尤其是西部地區省份是什么狀況，恐怕也不會好到哪里，因為西部許多省份的經濟狀況還不如這6個省份。是職業教育的規模重要還是辦學質量重要，是辦學規模重要還是法律的嚴肅性重要，這是必須做出選擇的。修訂職業教育法的呼聲很高的重要原因之一是職業教育發展的現實問題。一方面需要我們對職業教育辦學行為進行一些剛性的約束，也需要在發展職業教育保障上做出規定，不能簡單地對辦學機構進行剛性要求，在條件保障上也需要具有剛性的約束。如，目前我國職業教育的主體生源是農村學生，按照中國職業教育與成人教育網2010年1月4日提供的原始數據看，2009年中職招生中的農業戶籍生源比例已達83.82%，也就是說絕大部分的職業學校的絕大部分學生是農村生源。而農村職業教育的辦學責任在縣一級政府，在發達地區縣級政府還可能能夠支撐這么龐大的職業教育規模，而在落后地區是不可能具有財力支撐的，當縣級政府不能支撐農村職業教育發展時，上級政府包括省級政府、中央政府的財政責任是什么，這都需要做出規范和約束，否則，發展職業教育只能是一句空話，即使把縣級責任寫進職業教育法也只能在法律條文中實現。因此，職業教育法不但需要對辦學實施進行規范，也需要對職業教育的實施保障進行有效的、具有可行性的約束和規范。

職業教育法定位的第三個問題是它的作用范疇。既然職業教育法是一部行政法，就涉及職業教育法的行政主體，職業教育的行政機關是各級教育行政部門，所以職業教育法的作用范疇最好是教育管理機關所管轄事務的范疇。從目前我國教育部門的管理分工看，其主要管理范圍為各級各類職業院校和職業培訓機構，也就是說，從法理上看，職業教育法主要是為了保障和規范職業院校和培訓機構的辦學行為以及對這些職業教育實施機構的管理，這是由教育行政部門的管理職能分工所決定。所以，從法理上講，職業教育法應與高等教育法、義務教育法等部門法律相類似。然而，從職業教育的概念上講，它是一個更為寬泛的定義，它不僅僅包括職業院校和培訓機構，也包括企業員工培訓、農業技術培訓與推廣、農民工培訓等各種培訓，而這些內容，從我國行政管理分工看，多數則不屬于教育部門的管理范圍，企業有關事務歸勞動部門管轄，而農業技術培訓與推廣、農民工培訓等則歸農業部門管轄。從1996年的《中華人民共和國職業教育法》看也涉及到了企業問題，如第二十條規定“企業應當根據本單位的實際，有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育?！薄捌髽I可以單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，也可以委托學校、職業培訓機構對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育?！薄皬氖录夹g工種的職工，上崗前必須經過培訓；從事特種作業的職工必須經過培訓，并取得特種作業資格?！庇秩绲诙藯l規定：“企業應當承擔對本單位的職工和準備錄用的人員進行職業教育的費用，具體辦法由國務院有關部門會同國務院財政部門或者由省、自治區、直轄市人民政府依法規定?！毕炔徽f這些條文的模糊性和難以操作的問題，就其行政主體來講，對企業相關的管理不屬于教育部門，各級教育部門怎么行使管理和檢查的權利。所以，職業教育法如果涉及不屬于教育部門管轄的有關內容，從管理的角度看，容易形成交叉管理的問題，往往會造成，有利益的時候，不同的部門爭著管理，爭著要管理權限，當沒有利益或需要付出的時候，誰都不愿意管理。這個問題在我國的各類行政法中已有深刻的教訓，如食品管理問題就是一個例子。如果職業教育法在作用范疇上超出教育部門的管轄權限，將會造成管理上的交叉，容易在各部門之間形成矛盾，也會形成幾個部門都不管的管理空白。同時，如果一部法律所涉及的范疇過大，往往難以細化，難以具體化，只能制定一些原則性、指導性規定，這樣的法律往往規范性比較差，也難以具有實際的操作性，這也是我國目前不少行政法所存在的問題。如果職業教育法所涉及的方方面面都是一些籠統的原則性導向條款就會降低它應有的作用。所以，如果從職業教育法的修訂應向規范性強、可操作性強，能夠以此為依據對職業教育實施過程進行規范的方向發展的角度看，職業教育法作用范疇不宜太大，否則，在實施過程中會出現許多扯皮的問題。

二、職業教育法修訂的幾個熱點問題

2009年4月，時任教育部部長周濟向十一屆全國人大常委會八次會議做了《國務院關于職業教育改革與發展情況的報告》[2]，報告提出了《職業教育法》修訂的初步建議:“一是進一步明確職業教育在建設人力資源強國和構建終身教育體系、建設學習型社會中的地位和作用。二是進一步明確現代職業教育體系框架和基本內容，規范中等職業教育和高等職業教育的定位，擴大職業院校面向社會、面向人人辦學的自主權，保障校長、教師和學生在教育教學中的權利。三是進一步明確各級政府及其職能部門、行業組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務。四是進一步完善職業教育管理體制和工作機制，加強部門協調聯系。進一步發揮行業企業等社會各方面在發展職業教育中的作用，完善相關制度和機制。五是進一步完善職業教育保障機制，增加經費投入，加強基礎能力和教師隊伍建設，改善辦學條件，增強職業教育的吸引力。六是進一步明確《職業教育法》的行政執法主體和法律責任，加強職業教育執法檢查和督導工作的制度建設，促進職業教育依法行政、依法管理、依法辦學。”作為職業教育法修訂的原則意見沒有什么問題，但具體要達到一定的目標還是需要做進一步深入的研究。

如，當前，要通過職業教育立法推進校企合作發展的呼聲很高[3]，但是，作為行政法范疇的職業教育法來規范職業學校與企業之間的關系也有些困難，因為從法律的分類看，職業教育法應該是公法的范疇，而涉及職業學校與企業的關系多數內容應該屬于私法的范疇，主要是調整組織與組織之間的利益關系，調整組織與組織之間的利益關系用行政法不容易解決。當然，從立法趨勢看，公私法在相互影響和滲透，職業教育法也難以回避一些私法的問題，如職業學校與學生的關系。但是要在一個行政法范疇內的職業教育法來規范一些不屬于教育行政部門自己管轄范圍內的利益調整也是很困難的，如果必要，還是單獨制定校企合作法來對職業學校和企業之間的合作進行規范。

又如，職業教育法修訂的另一個呼聲是強化行業組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務。[4]從目前看，自1998年中央機構改革以后，多數行業或企業主辦的職業學校已基本交由教育部門進行管理，不少職業學校已經沒有了自己的行業主管部門歸屬，最大的另外一個系統是勞動與社會保障部所管轄的技工學校系統，目前教育部門與該部門為了管轄權問題一直爭論不休，這是一個行政管理劃分問題，不用法律就能解決，列入職業教育法不是很合適。在這里一直有個矛盾的問題，從教育部門來說，一直認為自己應該統籌管理所有的職業學校，而另一方面又主張其它行業和部門應該對職業教育的實施承擔責任與義務，這本身就有矛盾。從管理上說，如果職業學校已經脫離這些部門，這些部門的積極性肯定不高，同時，目前最多的行業組織是行業協會，全國性的行業協會多，地方性的行業協會少，行業協會能否發揮作用在于行業協會與企業聯系的密切程度，只是一個全國性的行業協會，缺乏各地普遍存在的行業協會組織，要在職業教育實施過程中發揮作用也是很困難的。行業協會要起到社會管理職能，其前提條件是行業協會自身是成熟的，能夠成為企業共同利益的管理者和代表，如果行業組織本身就不成熟，賦予其發展職業教育的職能是很困難的。

三、職業教育法修訂的輕重緩急

修訂職業教育是為了有效解決職業教育發展過程中存在的問題，不能為了修法而修法。要想在一部職業教育法解決職業教育過程的所有社會問題是困難的，需要從一個職業教育法律體系建設的角度來考慮職業教育法的修訂，哪些問題是急需法律進行規范的，就先在那一部分先立法。如目前的校企合作表面上看是企業的積極性不高，但在實際問題中，職業學校的辦學規范性問題更為嚴重，中職學校二年級就去頂崗實習和高職三年級“放羊”已不是個別現象，無論是學制還是教學大綱的任意性都已經是不可忽視的問題了。因此，職業教育法修訂最好的辦法是從一個完整的職業教育法律體系來考慮，而不是從囊括所有的方方面面的一部《職業教育法》來考慮。是否可以考慮從《職業學校法》、《企業員工培訓法》（或《企業雇用法》）、《職業教育校企合作法》、《校企合作學生權益保障法》等多方面進行逐步立法，共同組成職業教育法律體系。

最后想說的一點是，無論怎么立法，必須以保障職業教育的學習者的學習權利為根本出發點。無論是經費保障還是行業、企業的參與，都是為了更好地培養人才，為了更好地提高整體的國民素質。不能把立法的重點放到不同部門之間的利益分配上，也不能放在職業學校和企業的責任劃分上，這些方面的立法也都是為了保障學生有一個更好的職業教育學習條件和環境。

[1]國家教育督導團.關于對天津等5個國家職業教育改革試驗區專項督導檢查的公報[EB/OL].http://www.teachercn.com/EduNews/News_Zcfg/2011/3-23/201103230857208 0170_4.html,2011-03-23.

[2]周濟.國務院關于職業教育改革與發展情況的報告[EB/OL].http://www.jyb.cn/zyjy/zyjyxw/200904/t20090422_/266586.html,2009-04-22.

[3]程方平,邢暉.《職業教育法》修訂應該關注什么？[EB/OL].http://www.jyb.cn/zyjy/zjsd/201107/t20110721_444039.html,2011-07-21.

[4]中國教育報.《職業教育法》修訂應體現“跨界”特征[EB/OL].http://edu.163.com/11/0818/16/7BOMOH5500294 INR.html,2011-08-18.

Reflections on the Revision of Vocational Education Law

Shen Jia-long

s：For the revision of vocational education law，the first must be has clear fixed position，such as the nature position of it，the function position of it and the role position of it；the second is to treated the heat problems into the law of vocational education development process carefully，it need to from the order of priority to treat all kinds of problems and to from the feasibility to research into the vocational education law；the third is to from a complete legal system construction to consider it，it also can be from different administrative subject，from“vocational school law”，“enterprise staff training method”（or“enterprise employment law）”，“vocational education school-enterprise cooperation law”and many other aspects to consist the vocational education law system.

vocational education；vocational education law；administrative law；legal relationship

申家龍，男，河南科技學院職業技術教育與經濟社會發展研究中心教授，河南科技學院教育科學研究所所長，主要研究方向為職業教育經濟學、農村職業教育。

G719

A

1674-7747（2012）04-0025-04

[責任編輯 金蓮順]