工人群體性事件的轉型與政府治理*

● 聞效儀

工人群體性事件的轉型與政府治理*

● 聞效儀

在中國工業化進程和工人權利意識發育的背景下，工人群體性事件隨著參與主體的改變正在發生轉型，并呈現了利益增進訴求、破壞生產秩序和非組織化等新特征。這給政府的應對帶來了巨大挑戰。面對新形勢下的群體性沖突，政府需要轉換治理模式，轉變對工人群體性事件的性質判斷，讓企業工會獨立于雇主，積極發展行業自治組織，構建新的勞資沖突消解機制。

工人群體性事件 勞動關系 政府治理

工人群體性事件在我國具有特定含義，意指工人以集體行動的方式，通過制度外的手段進行利益訴求的行為以及由此造成的社會影響，其產生和興起來源于特定的社會背景。我國市場導向的經濟體制改革推動了資本的活躍和流動，并帶來了各方利益的調整和分化，尤其形成了資強勞弱的現實格局。這種格局的重要特征在于國家不可能像在計劃經濟時期那樣通過頻繁的群眾運動和單位體制與工人保持直接聯系，而以資本利益最大化的雇主階層通過雄厚的財富力量逐漸控制了勞資對話的話語權。在這種情形下，工人權益經常被侵犯，而以往作為工人利益表達和維護最重要的體制內渠道——企業工會被置于管理者的全面控制之下。工人的不滿無法通過正式制度途徑進行表達，其后果就是工人群體被迫以體制外集體行動的方式來表達自己的不滿。

近年來，工人群體性事件呈現不斷上漲的態勢。在2004年和2005年全國共發生近6萬起和8萬多起 “群體性事件”，以工人為主體占五分之二多。群體性事件帶來了劇烈的社會影響，引起了社會的廣泛關注，其中2009年的通鋼事件和2010年的南海本田事件使社會的反應達到了沸點。這兩類事件其實是中國工人群體性事件的兩類典型，前一種以國企工人為參與主體，主要涉及國有企業改制或下崗失業工人的生存困境，是“老”工人的“老”問題；后一種以新生代農民工為參與主體，主要涉及工資增長或工作環境改善的利益要求，是“新”工人的“新”問題。

“老”工人一度是工人群體性事件的主體，工人下崗成為國企改革的主要手段和特征。在經歷一段靜默期后，他們對于導致自身利益不斷受損的政策的忍耐已趨極限，并通過群訪群訴、圍堵政府、阻撓改制等集體行動，激烈地表達自己的不滿和訴求。然而我們必須看到，我國的工業化進程還是順利地走了下來，市場經濟得到快速發展和極大繁榮，并帶來了國企的不斷壯大，國企改制運動已入尾聲。最重要的是，國企改革也帶來了政府財力的不斷充盈，政府正在不斷擴建社會保障體系和提高企業退休職工養老金標準，歷史欠賬正在得到逐步解決，由此引發的群體性事件總體上趨于平穩甚至減少。

隨著“老”工人不斷退出生產領域，農民工已經成為事實上的產業工人主體，而資本對他們的侵害成為當前面臨的最主要問題，并使有關“新”工人的群體性事件快速增長。經歷了近30年的打工歷程，農民工群體正在從一個“沉默”或“失語”的狀態中覺醒起來，并在這個過程中完成了代際轉移。他們的父輩面對權益受損時只能忍讓和“用腳投票”，而這些新生代農民工更愿意留下來斗爭，“野貓罷工”（wildcat strike）、“集體怠工”（go-slows）和請愿上訪等手段已經普遍成為他們主張訴求和意愿的集體行動類型，并以更為激烈的手段來表達自己的抗爭情緒。自2000年至2004年，珠三角地區農民工因維護自身權益而產生的群體性事件從2405起增加到4008起，參與人數從2001年的16萬多人次增加到2005年的25萬人次。2010年南海本田事件發生后的一個月內，就連鎖發生了30多起停工事件，其密度之大，傳染性之強，只能用“罷工潮”來形容。

一、工人群體性事件的轉型特點

我國工人群體性事件在工業化進程和工人權利意識發育的背景下，隨著參與主體的改變而正在發生轉型，并在三個方面展現出不同的特點。

其一，以往群體性事件的起因大多具有很明顯的“違法”特征，不是違法改制、拖欠養老工資，就是雇主惡意欠薪、隨意降低工資標準、加大工作時間和勞動強度以及勞動傷殘。而近期的工人集體行動，涉及企業并沒有明顯的違法行為，甚至許多企業還是地方遵紀守法的模范企業，在勞動合同、工資以及社會保險等方面都會嚴格執行國家相關法律，還會提供如宿舍、午餐、班車等工人福利。然而，罷工等集體行動還是不可避免地發生了。究其原因，在于工人集體行動的訴求不再是以往的“以法維權”，而是在法律規定以上的更多利益爭取，包括提高工資標準、改善工作條件、縮短工作時間、發放加班工資等等，其觸發事件大多具有“增利”的特征。工人早已不滿足法定最低工資的標準，而更加關注企業利潤的增長是否能帶來工資的增長，而這些企業也恰恰是那些具有龐大市場規模和良好競爭力的企業。企業利潤的高速增長和工人工資長期停滯不前促使工人形成巨大的不公平感，只有采取集體行動的方式來表達自身增利的要求。

其二，群體性事件中工人的斗爭方式從破壞公共秩序向破壞生產秩序轉變。過去，堵塞交通、上街游行以及圍堵政府機關等過激方式，意在吸引政府和民眾的注意，迫使社會關注他們權益受損情況，使政府意識到事態的嚴重性和解決問題的急迫性，通過政府的公權力來解決問題。如今，工人的斗爭場域從公共場所轉向了工作場所，抗爭形態去除了表面的激烈性，而是以 “集體散步”、“集體喝茶”、“集體休息”的平和方式展現，矛頭直接對準了雇主。他們照常來上班，卻出工不出力，或者干脆離開工作車間。過程沒有激烈的對抗，甚至工人們會互相提醒不要和管理層沖撞。這種從容和自信的背后在于工人們已經找到更有效的斗爭手段，破壞生產秩序代替了破壞公共秩序，在對雇主形成巨大壓力的同時，還可以獲得市民的廣泛同情和支持。工人的平靜帶來了雇主的焦慮，這種實際上的罷工可以對經營結果形成直接威脅，造成雇主和工廠的巨大損失。

其三，一些學者普遍認為近期的集體行動具有明顯的組織化傾向，然而并沒有證據表明罷工是有組織者的，工人的大部分罷工是一些“積極分子”煽動下的工人自發的 “抗爭性聚集”（contentious gathering）。這些積極分子僅僅通過鼓動性的話語或行為觸發了工人不滿情緒的集體爆發，或者僅僅是發動了罷工而不是領導了罷工。工人群體中沒有組織者，也沒有人愿意充當組織者，因為以往的那些組織者付出過慘重的代價。因此，“新工人”的集體行動更像是“一哄而起”的狀態，雖然工人們會因為長期的不滿而參與其中，甚至會積極通過短信和網絡傳播不滿情緒和鼓動同伴，但在缺乏統一組織的罷工過程中又不可避免的以鄉籍抱團的方式劃分成若干個小團體，彼此互不協調，甚至會為彼此利益訴求的不同而相互攻擊，無法提出明確和統一的利益要求。從這個角度上，我們就不難理解為什么南海本田工人當初選出16名工人代表還被相互指責缺乏代表性，直至增加到30名代表。

如果說“老”工人參與群體性事件的心理來源于當時自身處境與以往“企業主人”地位反差所帶來的相對剝奪感，而“新”工人集體行動的心理則是來自于城市和工廠制度雙重擠壓下的絕對剝奪感。與他們的父輩不同，新生代農民工成長在較好的物質環境之中，接受到了更好的教育，對生活的欲望也會更加強烈，一方面他們會更加追求個人發展的需要以及以此為基礎的社會尊重和城市關懷，而另一方面他們早已沒有農村務農的經歷和技能，已經無法回到清貧和枯燥的農村生活，去工廠出賣勞動力是其唯一的生存方式，他們已經走上了一條不可逆的城市“無產化”道路。然而，戶籍制度的歧視和工廠制度的專橫阻礙了他們理想的實現，使其產生了挫敗感、無奈感和剝奪感，從而不斷轉換成參與集體行動的動力，以表達更多工資、更多保障、更多尊重的訴求。顯然，新工人發起群體性事件絕不是心理出了問題，我們需要正視和重視的群體性事件背后的各項制度因素，而不只強調“農民工的心理疏導”，否則轉型后的工人群體性事件可能還會更加普遍和激烈。

二、政府傳統治理方式的困境

毫無疑問，工人群體性事件涉及到中國最敏感的政治話題 “維穩”。2011年全國維穩預算達到6244億，已經超過當年國防軍費預算的6011億元。并且，公共安全支出成為政府財政支出增長最快的部分之一，2011年預算增幅達到13.8%，而實際上，2009年中央公共安全支出增幅則達到了47. 5%。為了維持社會穩定，形成了自上而下的壓力機制和各種責任追究制。然而，工人勞動爭議、群體上訪和罷工事件恰恰是當下最不穩定的社會現象，工人群體性事件的轉型給政府的應對帶來了巨大挑戰，以往消解工人集體行動的方式也正在變得愈發不適用。

首先，以往群體性事件中地方政府往往是工人的訴求對象，政府也知道工人群體的明確要求，并以此作為“底牌”，運用各種策略進行回應，如暫緩改制、懲戒腐敗的管理者或要求企業遵守相關法律。而現在的問題在于，工人的要求并不是圍繞法律法規的一般標準，而是結合企業具體經營的心理主張，涉及到企業管理的具體政策和管理手段，這些問題的答案是無法從法律法規中找到的，只有工作場所中的管理者和工人自己清楚，政府顯然對此無能為力。與此同時，以往政府作為國有企業的主管部門，擁有直接干涉企業經營和領導人任免的權力，必要的時候可以取代企業管理者來與工人群體對話，行使企業行政的權力。而如今，這種權力是無法形成對外資企業和民營企業的干涉，這些企業雇主對企業經營具有完全的掌控力，反而在必要的時候可以通過撤資或抽逃的方式形成對政府的要挾，而這些企業也恰恰是工人群體性事件爆發最多的企業類型。

其次，經濟與政治因素雙重擠壓下的群體性事件似乎形成了一種“無解”狀態。工人罷工目的是為了表達訴求，可是卻沒有人愿意站出來統一工人群體的訴求和表述具體的要求，而政府準備進行談判時，也不知道誰是工人代表，誰可以代表工人群體。群體性事件中的各方似乎都很無奈，政府面對的不是“一群工人”，而是“工人一群群”。波蘭團結工會的教訓使政府對于任何工人獨立組織采取高度防范和先發制人的態度。因此工人們不但非常注意保護自己，使自己的言行和舉動更加隱蔽，同時形成了對政府和雇主任何風吹草動的警惕，他們對任何事物和任何人都充滿了懷疑和不信任，不知道該信任誰。工人群體事實上形成了一個信息孤島，外界無法了解他們的任何信息，而群體內部信息傳播又是雜亂無章的，這種狀態讓政府更加無所適從。

最后，以往的群體性事件在雙方相持不下的情況下，地方政府往往以“擾亂社會治安罪”懲戒事件的組織者和領導者，強制驅散參與者。這種“飲鴆止渴”的方式已經呈現了諸多弊端，而其在新型群體性事件面前則更顯無力，其一，工人集體行動并沒有破壞公共秩序或毀壞財物，沒有任何違法行為；其二，工人群體中沒有實際的組織者，地方政府也無法再度使用“殺雞駭猴”的策略；其三，工人群體常常會展現出強烈的憤怒感，并進而轉化為激烈的對抗性，從而會使事態不斷惡化、失控并演化成騷亂。南海本田事件中，習慣威脅和強制的警方很快就與工人群體發生肢體沖突，不但發生了震驚中外的“工會打工人事件”，還導致了事態的迅速惡化。事實上，早在2000年，公安部就發布了《公安機關處置群體性治安事件規定》，對發生在單位內部的罷工事件尚未發生兇殺或者打、砸、搶、燒行為的群體性事件行為，不得動用警力直接處置，不得使用警械和采取強制措施。2008年，公安部長孟建柱在《求是》雜志撰文，指出處置群體性事件，要堅持慎用警力、慎用武器警械、慎用強制措施。

三、政府的治理策略

與發展GDP的重要性相比，消解社會沖突和保持社會穩定，也同樣是政府獲取合法性的基礎和重要的政府管理職能，它同時也考驗著政府的執政理念和執政水平。面對新形勢下的群體性沖突，政府理應順應時代發展要求，轉換治理模式，構建新的勞資沖突消解機制。

首先，政府需要轉變觀念，轉變對工人群體性事件的性質判斷，把其看成是經濟事件而不是政治事件，樹立正確的市場經濟勞動關系意識。以往地方政府往往處于高度的政治敏感性，總會把勞資糾紛事件簡單的認為是“維穩”事件，積極干涉企業勞動關系，始終讓自己置于矛盾糾紛的第一線，承擔了各種本不屬于自己的責任。這樣做的結果卻造成了企業方的責任缺失，忽略了雇主管理才是造成勞資糾紛的根本原因，轉移了矛盾焦點，并客觀上形成了一種逆向選擇的心態，縱容其不斷侵犯勞工權益的行為。與此同時，政府的直接介入還會使其喪失中立的協調者和仲裁者身份，會讓工人群體普遍認為政府和企業是“利益共同體”，從而在根本上產生不信任感.警力的威脅更是促成與政府的對立情緒，從而使處置難度越來越大，解決的成本越來越高，造成社會不穩的風險也會越來越強。

政府應該意識到，把勞資事件作為對現有秩序的挑戰，反而促進了經濟事件政治化和社會化的態勢。工人在勞資失衡下醞釀出來的不滿情緒總需要地方發泄，壓制得越厲害，爆發的就越激烈，不良社會和政治影響也就越大。事實上，成熟市場經濟國家的經驗不斷表明，政府并不具體干預企業勞資沖突，鼓勵他們之間進行對等談判，本身就是為了防止勞資沖突的激化以實現勞資自治，勞資雙方更愿意相互妥協并在總體上有效的消解罷工，并最終實現勞動關系的穩定。因此，政府應當轉變觀念，破除工人群體性事件就是破壞社會穩定的成見，經濟事件決不能政治化處理，一旦出現群體性事件，支持工人建立利益表達機制，鼓勵雙方就具體的經濟問題進行談判，以“樂觀其成”的態度在勞資之間做調停進行絕不冒然出動警力，從而建立一種與市場經濟相匹配的勞資和諧處理機制。

二是進行工會體制變革，讓企業工會獨立于雇主。市場經濟的發展帶來了經理權威主義的興起，企業管理者全面擁有了工作場所的控制權，以往企業黨組織和工會的權力被削弱。尤其企業工會已然演變成雇主的附庸，工會干部大多由企業行政任命，工資由企業支付并享受同級副職待遇，這種與企業的經濟依附關系從根本上取代了與工人群體的魚水關系，不能真正向工人群體負責。這樣的后果在于工人已經無法把工會作為自身利益表達和維護的體制內渠道，工會也無法獲悉工人的想法和信息并作出及時回應，而就在這個過程中工人群體的怨恨情緒不斷累積，直至最后的激烈迸發。不僅如此，企業工會也面臨脫離黨領導的風險，對于國家法律和政治利益不是維護而是站在雇主方進行應對，扭曲和阻礙相關政策的執行，一旦發生大規模勞資沖突，將會使黨和政府的工作陷入被動和“道義困境”。

當務之急，應當增強企業工會的獨立性和代表性，強化自下而上的工人壓力，真正把工人群體團結在黨的周圍。工會面臨的主要問題不是工會跟不跟黨走的問題，而是工人跟不跟工會走的問題。工人群體性事件中，工人一次又一次的繞開工會，工會不但毫不知情還被工人當做防范和警惕的對象。這些事實表明，工會正在失去工人的信任，正在失去自己的組織基礎，正在面臨前所未有的生存考驗。而根本解決之道就在于強化和鞏固工會的本職功能——維護職能，確立其作為基礎性和中心職能的地位，從而恢復工會活力，激發工人的參與熱情，成為名符其實的黨聯系群眾的“橋梁紐帶”，幫助黨穩固階級基礎。廣州市總工會為困境中的中國工會樹立了典型，其在南沙電裝罷工事件中，積極幫助工人選舉談判代表，勸阻警察入廠并與之劃分界限，協調政府和雇主雙方并維護工人的權益，最終使事件迅速平息。工會不但重新贏得工人的信任和支持，還得到了雇主的由衷感謝和政府的肯定，社會聲望和地位由此提升。

三是強化行業自治組織的發展，提高社會管理水平。長期以來，我國一直保持“強國家、弱社會”的格局，政府與民眾之間缺乏強有力聯系二者的社會中介組織。面對日益多元化的利益訴求以及由此產生的矛盾沖突，政府不斷求助于法律法規的完善和擴充。顯然，法律是無法窮盡所有問題的，而一旦將社會關系中的許多具體問題以法律的形式加以確定，就必然導致法律的僵化和無法實施。以最低工資標準為例，其干預勞動力市場的后果在于，效益不好的企業，根本無法執行這個標準，而效益好的企業卻可以以此成為壓低工人工資收入的借口。這種“一刀切”的方式不但不能約束勞動關系行為，反而會刺激勞資沖突。南海本田事件發生的根本原因就在于企業不斷賺取豐厚利潤，卻常年讓工人拿最低工資，從而引發工人群體的巨大不滿。

我們完全可以通過各類行業工會和行業雇主組織協商談判來決定反映本行業特點和崗位勞動價值的工資標準，讓他們自己協商各層次以及不同群體之間的利益沖突，而政府僅扮演調停和仲裁的角色。在這個過程中，國家與社會之間的利益整合機制就會被建立起來，廣泛的個體利益沖突通過社會組織的自行協調反而總體上促進了社會團結（Social Solidarity），保持了社會穩定。因此，有必要積極發展各類行業自治組織，尤其要重點發展行業工會。我國目前的工會體制是屬地化管理，其最大的問題在于把各級工會切割成一個個小的范圍，工人力量也在這種方式下不斷削弱，無法形成團結性力量，從而加重了資強勞弱的不平衡狀態。而同一個行業，工人的利益訴求是高度一致的，行業工會可以最大范圍團結具有共同利益訴求的工人群體，進而形成與資方力量的平衡，穩定勞動關系。因此，發展基于行業的社會組織是遵從勞動關系調整基本規律的，完全可以通過群體間的多重關系和多種形式的沖突而被有機的“縫合”在一起，從而使各類沖突公開化、正常化和制度化，使之變成一種良性的社會推動力量，并大大降低政府的運營成本，提升整個社會的運行效率，不斷激發社會活力，而這也正應該是“提高社會管理科學化水平”的題中應有之意。

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*本文受中國勞動關系學院院級課題“企業勞動關系治理機制研究”的階段性成果

中國勞動關系學院,中國人民大學）

■責編 王 晶 Tel:010-88383907 E-mail：wjtg17@163.com