一些國家和地區(qū)引進國際人才的做法

● 肖鵬燕

一些國家和地區(qū)引進國際人才的做法

● 肖鵬燕

在經(jīng)濟全球化的今天，各個國家通過不同的移民政策和人才吸引措施“搶奪”全球人才市場中的高端人才。本文梳理了一些國家在國際人才引進中做法，具體包括人才認定、相關(guān)的移民措施以及負責(zé)這項事業(yè)的機構(gòu)和流程的介紹，試圖為我國的國際人才引進工作提供借鑒。

經(jīng)濟體 吸引 人才 政策 措施

人才資源是當(dāng)今世界各國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要引擎。在全球競爭中，我國的經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境與世界主要經(jīng)濟體國家均有所差距，目前愈演愈烈的第三次移民潮也給我國的人才引進事業(yè)敲響了警鐘。在面臨內(nèi)部基礎(chǔ)“薄弱”和外部環(huán)境“強勢”的情境下，我國政府要在世界人才搶奪戰(zhàn)中爭得一席之地，需要對國外的做法有深入的了解。

一、如何認定和吸引國際人才

當(dāng)前，高端人才的全球流動成為一個普遍現(xiàn)象。為了占據(jù)人才高地，國際人才（Global talents）或者是世界一流人才、高端人才成為各國“搶奪”的主要對象。在這場“人才搶奪戰(zhàn)”中，各個國家均對其自身所需要的人才有所規(guī)定并采用一些可操作性的方法進行篩選。籠統(tǒng)來說，國際人才可以基于供給角度或者需求角度兩個方法加以界定。

供給視角界定主要是考察個體特點，據(jù)此判斷那些有可能在勞動力市場成功的人員并將這些人員認定為“人才”。在這一界定框架下，通過對年齡、教育和語言技能等方面進行評估，據(jù)此判斷其是否作為人才引進。比如美國的在引進人才時規(guī)定“那些具備特殊能力”的人才可以直接申請進入美國，比如諾貝爾獎得主、世界享譽的高端人才。再比如，香港的優(yōu)才計劃（QMAS）、英國的“高新技術(shù)移民計劃 （HSMP）和最新發(fā)布的 “杰出人才”計劃（Exceptional talents routine），以及澳大利亞的一般技能人才移民計劃（GSM）。

需求的方法強調(diào)申請人是否在申請國內(nèi)有工作機會，并且需要證明該項工作在所屬國勞動力市場中無法招聘到相關(guān)人才，滿足這些條件的人才往往優(yōu)先給予進入權(quán)力。比如，優(yōu)秀的教授、跨國集團的執(zhí)行總監(jiān)一類人員，只要有相關(guān)的雇主雇傭證明即可進入美國，新加坡通過使用所申請工作的工資來區(qū)分各類移民人才的“待遇”。

一些經(jīng)濟發(fā)達國家吸引人才的政策種類，這些政策及做法大都包含在移民政策框架中，將符合本國經(jīng)濟社會法發(fā)展的人才納入于本國。同時，對于那些在勞動力市場競爭優(yōu)秀者給予進一步的獎勵，比如長久居留權(quán)限、國民待遇等。

二、嵌入移民框架中的人才引進政策特點及措施

世界主要經(jīng)濟體的移民政策變動經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是防止非法移民的限制性政策（restrictive）階段，第二個階段的特點是勞動力市場需求（market-demand）促動，主要是為勞動力市場需求短缺服務(wù)；第三個階段便是目前很多國家已經(jīng)實施或者開始轉(zhuǎn)向的積極的人力資本型（human capital）政策，旨在為國家未來經(jīng)濟發(fā)展儲備人力資本，而且這一政策逐漸由最初的“永久居留權(quán)利”獎勵轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃e極的“物質(zhì)”獎勵（比如提供科研啟動金、生活補貼、稅收優(yōu)惠等等）。這種變動趨勢反應(yīng)了各國對國際人才的重視。

目前來看，大部分的人才吸引政策仍然集中在對勞動力市場的短缺進行反應(yīng)，最常用的措施是提供短期的居留權(quán)利，對準(zhǔn)入人才的界定往往關(guān)注“工作經(jīng)驗”和“專業(yè)技術(shù)資格”，這種人才吸引政策往往被稱為“基于就業(yè)（employmentbased）的人才吸引政策”。國家移民機構(gòu)和企業(yè)之間形成聯(lián)動機制，企業(yè)提出需求申請且能證明引進這種人才對本地的勞動力市場就業(yè)不會產(chǎn)生排擠效應(yīng)。而對于目前愈來愈重視的人力資本儲存形式的國際人才引進政策，其最常用的措施是通過移民措施允許移民作為永久性居民居留，或者吸引外國學(xué)生在畢業(yè)后居留在本國。

表1 一些國家及地區(qū)移民政策及人才吸引措施的歸納

在具體操作上，國際上往往對各類不同的人群劃分并建立不同的移民框架，對企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、留學(xué)生、高新技術(shù)人員等的移民待遇有所不同。比如吸引創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)家的移民政策，最常用的措施是為投資者、總監(jiān)和經(jīng)理及其他們的家庭成員提供便利的永久居留權(quán)限。除此之外，還有一類“潛人才”的吸引政策，即通過提供獎學(xué)金吸引學(xué)生留學(xué)而最終吸引優(yōu)秀畢業(yè)生留在本國的舉措。這一措施被美國、新加坡、英國等很多國家采用。另外，美國還有一條非常獨特的人才吸引之道，這被稱為“基于知識和創(chuàng)新提升”的政策，或者也被稱為“學(xué)術(shù)門檻”（academy gate）型政策，即通過吸引研究生加入到本國創(chuàng)設(shè)的研究課題而設(shè)法將優(yōu)秀的人才留下來。

表1是世界主要經(jīng)濟體及國內(nèi)人才吸引政策的主要特點及措施的總結(jié)。

除了根據(jù)市場需求或者對一些有突出成就的專業(yè)技術(shù)人才予以特別移民框架之外，大部分國家均將 “企業(yè)主”、“學(xué)生”以及“投資者”這三類人員予以特殊的移民框架。表2總結(jié)了一些國家針對不同群體的主要做法。

三、一些國家和地區(qū)吸引國際人才的機構(gòu)及工作流程

很多國家國際人才吸引均是基于雇主需求的基礎(chǔ)上，這類國家只需要在暢通移民通道并且確保其進入之后的權(quán)益來達到吸引人才的目的，當(dāng)然也有些國家會有一些物質(zhì)激勵政策來吸引人才。

表2 一些國家和地區(qū)對企業(yè)主、學(xué)生及投資者的移民政策和措施

負責(zé)具體的人才吸引工作機構(gòu)同樣也嵌入在移民機構(gòu)中。比如加拿大的加拿大公民和移民局、澳大利亞的移民和公民部以及英國的家庭辦公室以及新加坡人力部門的“聯(lián)系新加坡”機構(gòu)等，這些機構(gòu)都承擔(dān)了引進勞動力市場緊缺的人才任務(wù)。

（一）加拿大

加拿大的公民和移民局的設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)是：通過移民最大化加拿大的經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展。其中移民項目的目標(biāo)和人才直接相關(guān)。其目標(biāo)設(shè)定為：提升加拿大作為人才、創(chuàng)新和投資以及機會的選擇。加拿大的移民系統(tǒng)為那些可以通過自己技能或者商業(yè)能力或者他們投資的資本為加拿大的勞動力市場和經(jīng)濟作出貢獻的人提供便利。

加拿大的人才引進工作的最根本體制是公民和移民部制定年度總量并給各個省份進行配額。此外，另一條機動機制是與一些省份建立合作框架、簽訂備忘錄、召開多邊會議等形式來滿足各個省份獨特的要求。據(jù)加拿大公民和移民局的工作績效報告，加拿大通過和一些省份及區(qū)域建立合作框架和給省份下放權(quán)限使得當(dāng)?shù)卣梢該碛薪o予其認定的且是勞動力市場和經(jīng)濟發(fā)展需求的個體擁有永久居留權(quán)。此外，諸如和魁北克的合約，加拿大公民和移民部賦予魁北克完全權(quán)限挑選自己適合的移民（難民和家庭成員除外）。

多邊會議主要是用來討論和移民問題相關(guān)的一些基本做法以及分享經(jīng)驗。在國家和省級層面上，主要是在全國召開移民數(shù)量和層次的咨詢會議，而在部門層次會議上，主要討論移民層次計劃、勞動力市場需求、外國專家認證以及移民的融合問題和長期安置資金問題。此外，移民涉及到的其他一系列問題需與其他部門合作的，加拿大公民和移民部均和這些部門建立了聯(lián)系機制，有些是定期會議討論、有些是合作開發(fā)項目的形式。

（二）新加坡

新加坡的“聯(lián)系新加坡”機構(gòu)是新加坡成立的專門負責(zé)國際人才吸引的一個獨立機構(gòu)，由新加坡經(jīng)濟發(fā)展局和人力部共同成立，旨在吸引國際人才到新加坡工作、投資和生活。這個機構(gòu)有些類似于新加坡政府成立的一個國家獵頭公司，其主要職能是：提供有關(guān)新加坡就業(yè)機會及行業(yè)發(fā)展的最新信息，并積極建立平臺為全球人才和新加坡雇主牽線搭橋。

此外，新加坡人力部門內(nèi)部還有一些機構(gòu)涉及國際人才引進服務(wù)工作。比如，新加坡人力部門中國際人力分部主要負責(zé)吸引國際人才和新加坡在外人才的事項，具體負責(zé)和各行各業(yè)建立相關(guān)的聯(lián)系，識別其需求，幫助他們拓展人才市場的范圍。人力部門的國外人力管理分部主要負責(zé)來新工作之后的外國人的一些事項處理，這個分部的福利部門主要負責(zé)管理和保護國外人才尤其是在住宿、工作條件和身體狀況以及遺棄方面的問題；就業(yè)監(jiān)管部門主要負責(zé)促進國外勞動力的就業(yè)管理問題，主要是防止非法就業(yè)和非法剝削問題；計劃和組織發(fā)展部門則通過積極的媒體、促銷手段和教育項目，讓雇主、國外工作者和公眾了解本國人力管理部門的政策綜合管理部門包括辦公、后勤、財務(wù)、行政和客服關(guān)系及客服反饋等方面的工作。為了更好的聯(lián)系移民的需要和移民的手續(xù)，新加坡人力部還設(shè)置了工作簽證分部，主要任務(wù)是發(fā)展一套有效率、有效益且動態(tài)的國外人力準(zhǔn)入框架，以滿足新加坡經(jīng)濟的需求。和國外人才管理相關(guān)的部門還有人力計劃和政策分部，其主要職能是勞動力規(guī)劃，即監(jiān)控和協(xié)調(diào)所有的人力計劃框架，包括就業(yè)前培訓(xùn)、繼續(xù)教育和培訓(xùn)以及國外人才增加等方面的協(xié)調(diào)工作；國外勞動力政策監(jiān)管，包括對外國人力相關(guān)政策的監(jiān)管，以及工資的重構(gòu)。這個機構(gòu)同時還在一些移民政策方面的一致性保證方面發(fā)揮作用。

新加坡在國家人才工作中屬于政府參與度比較高的一個國家。其各類人才需求不僅僅來自于構(gòu)成與市場的各類組織，還來自于政府的規(guī)劃。同時，不僅僅注重企業(yè)的人才需求，還注重國際人才的就業(yè)需求，其提供的工作框架屬于服務(wù)于供求雙方的機制，同時，不僅僅關(guān)注“引進來”，還關(guān)注國際人才在國內(nèi)工作、生活等相關(guān)問題。

（三）香港

除了“優(yōu)才計劃”（QMAS）之外，香港的其他的移民政策幾乎均是基于勞動力市場需求的移民政策。

香港的優(yōu)才計劃基本由香港入境事務(wù)處負責(zé)。甄選程序會定期進行以為申請人分配名額。在每次甄選程序中，同時符合“基本資格”并在“綜合計分制”下累計得分達到最低及格分數(shù)的申請人及符合“基本資格”并在“成就計分制”下獲得分數(shù)的申請依總得分排列名次，得分較高的申請將獲提選作進一步評核。入境事務(wù)處處長可就如何根據(jù)本計劃評核、評分及分配名額征詢咨詢委員會的意見。該咨詢委員會由香港特區(qū)政府行政長官委任的官方及非官方成員組成。咨詢委員會將考慮香港的社會經(jīng)濟需要﹑各申請人所屬級別及其他相關(guān)因素，向入境處處長建議如何分配每次甄選程序中可分配的名額。這個由資深專業(yè)人士組成的委員按領(lǐng)域分成四個組別，他們負責(zé)對申請者進行甄選，每3個月開一次審核會，并將討論的結(jié)果返回香港入境處。最后，香港入境處將簽證送到每一位通過者手上。

此外，優(yōu)才計劃工作的主要部分在于甄選，而甄選機制依靠由各領(lǐng)域的資深人士組建。此外，香港其他的基于就業(yè)的移民政策的制定還依靠香港入境事務(wù)處的簽證和政策處，這個部門負責(zé)簽證的簽發(fā)簽證和批準(zhǔn)延期逗留以及就簽證管制事宜和政策進行檢討和研究。如此也形成了接近社會需求的簽證體系。

（四）英國

英國的內(nèi)務(wù)部負責(zé)英國的移民項目。英國的移民項目同香港的移民項目類似，主要也是以市場需求導(dǎo)向的移民，有少部分是技術(shù)人才移民，這類移民項目不需要雇主證明。比如高新技術(shù)移民計劃和最新發(fā)布的“杰出人才”計劃。

高新技術(shù)移民計劃也體現(xiàn)了政府 “規(guī)劃類”角色。香港的優(yōu)才計劃類似于英國的高技術(shù)移民計劃，二者均不需要雇主證明，但是如果有雇主證明會增加簽證審核過程中的分數(shù)。這一計劃最新的變化是，規(guī)定全球50所頂尖MBA課程獲得MBA學(xué)位的畢業(yè)生達到申請下限，可直接申請高新技術(shù)移民。英國2011年公布的“杰出人才”入境計劃包含一千個名額。該項計劃由挑選出來的“優(yōu)秀機構(gòu)”監(jiān)管，并向英國內(nèi)政部的邊境局提出哪些申請人可以進入的建議，以確保入境人選是所屬領(lǐng)域中最聰明和最好的人才。選擇出來的優(yōu)秀機構(gòu)主要集中在英國皇家學(xué)會、英國蘭藝術(shù)委員會、英格蘭皇家工程學(xué)院、英國人文、社科類的學(xué)院。這些機構(gòu)是各領(lǐng)域中著名的人才集聚地方，由這些專業(yè)人士認定入境人才的資格會更加專業(yè)。同時，這些機構(gòu)還會發(fā)布一些標(biāo)準(zhǔn)，申請人需要達到每個機構(gòu)提出的標(biāo)準(zhǔn)才有資格申請。

綜上所述，以上國家和地區(qū)在人才吸引方面呈現(xiàn)以下特點：

首先，市場導(dǎo)向。市場是使用、檢驗人才的最后場所，政府引進人才的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)均依靠市場信號來指導(dǎo)能很好的反應(yīng)某一類人才的市場供求情況。新加坡相關(guān)機構(gòu)提出的口號是：為市場服務(wù)是新加坡引進、管理國際人才的核心要素。新加坡政府緊緊的抓住這一任務(wù)的關(guān)鍵，使得其引進人才效率非常之高。據(jù)IMD的研究表明，新加坡的人才移民政策的自由、寬松度在全世界排名第三（IMD 2004）。

其次，緊跟需求保持政策的動態(tài)性。無論是加拿大還是英國、美國，相應(yīng)的移民政策均有隨著需求變化而變動的機制。比如，加拿大的多邊會議、新加坡2003年啟動的“企業(yè)家進入”計劃是以往人才計劃中所沒有涉及的。在實踐中，有些優(yōu)秀的投資者和企業(yè)家往往因為教育背景不合格而不能引進，為了彌補這一缺陷，新加坡在2003年啟動了專門針對企業(yè)家和投資者的進入計劃。在2004年7月又啟動了S工作簽證，主要是為了滿足國內(nèi)中級技能者的短缺服務(wù)。

再次，多層次的吸引措施。除了給予進入門檻的便利和永久居留權(quán)限的授予之外，國外一些國家和地區(qū)政府對吸引進來的人才也給予物質(zhì)方面的激勵，主要依靠稅收杠桿來實施。

另外，國際之間的人才合作交流是另一項目前有些國家使用的人才吸引政策。英國曾在2000年的11月和西班牙簽訂為西班牙招聘護士的兩國政府協(xié)議，而后這一協(xié)議擴展至招聘協(xié)會專家和一般的工作者。英國目前還瞄準(zhǔn)新西蘭、意大利和印度等國家，與之建立合作招聘項目。

1.Commission on Strategic Development.Report of the Task Group on Attracting Talent[R].2008-4-14.

2.Security Bureau.Legislation council brief：quality migrant admission scheme[R].File Ref.:SBCR 6/2091/04.

3.Demetrios G.Papademetriou,Will Somerville,Hiroyuki Tanaka.Talent in the 21st-Century Economy.paper commissioned by the Transatlantic Council on Migration meeting[R].2008-11.

中國人事科學(xué)研究院）

（責(zé)編 葉 風(fēng)）