城鎮失業治理中的政府責任研究

● 顧微微 劉美銀

城鎮失業治理中的政府責任研究

● 顧微微 劉美銀

就業問題事關社會安定和人民生活，政府治理失業勢在必行。本文在分析我國城鎮失業問題的現狀與特點、指出政府在治理失業問題中存在不足的基礎上，提出了強化政府自身責任，采用多種對策治理城鎮失業問題的建議。

城鎮失業治理 政府責任 對策建議

一、我國城鎮失業問題的現狀與特點

就業形勢取決于勞動力的供給和需求狀況。從我國的情況來看，在供給方面，就業主要面臨每年新增的勞動力、農村勞動力向非農領域和城鎮轉移、城鎮下崗和裁員這樣三個方面的壓力；在需求方面，經濟增長對就業的拉動作用在逐漸減弱。在我國經濟持續較快發展的同時，失業人數不斷增長，如2008末全國城鎮登記失業人數為886萬，2009年末全國城鎮登記失業人數為921萬，2010年末全國城鎮登記失業人數為908萬，可見經濟增長對增加就業的作用有限。

近年來，我國城鎮登記失業率呈逐年上升趨勢，而城鎮登記失業率只包括城鎮地區已進行登記的失業人員，不包括城鎮國有和集體企業下崗職工，也不包括未登記的失業人員和農村進城務工人員。如果加上城鎮下崗職工和未進行登記的失業人員，實際的城鎮失業人數是很高的。我國處于經濟結構調整的轉型期，在國有經濟戰略調整的過程中，必然產生崗位調整和人員裁減。同時，以技術密集型產業為代表的高新技術的發展，對勞動力的需求和勞動密集型相比在數量上大為減少，客觀上對職工的素質要求更高，從而致使更多人加入失業者行列。雖然第三產業的就業潛力很大，但第三產業中新興產業對勞動力素質要求也比較高，第一、二產業調整出來的勞動力很難在第三產業中找到合適的崗位，致使很多人長期失業，失業現狀堪憂。

基于我國特殊國情，城鎮失業問題具有獨有的特征，由于經濟發展水平、地理環境、體制等的影響，現階段我國城鎮失業狀況呈現出以下特點：

1.地區分布差異明顯。目前西部經濟欠發達省市，以及一些以前計劃經濟體制下重點發展起來二目前經營狀況不佳的工業城市，如東北重工業地區，失業人員較多；而改革開放程度相對較高、經濟發展快，勞動密集型產業大量存在、吸收勞動力的功能強的大城市、沿海城市和新開發城市，失業人員較少。

2.傳統部門失業者居多。從城鎮失業人員的行業分布來看，主要是集中于機械、電子、紡織等制造業的傳統產業部門。這些傳統工業部門普遍面臨著經濟結構的調整和轉變，所以失業人員明顯高于其他行業。而在一些高科技、房地產、金融保險等新興行業中，失業人員的數量較少。

3.女性失業者居多。在企業中，女性處于比較弱勢的地位，女性失業者人數多、比例大。據有關部門統計，從各地的情況看，女性下崗職工的比例一般在60%以上。近年調整產業結構的力度加大，紡織等行業規模的縮小，是導致女性職工下崗人數增加的原因之一。同時，一些企業對女性的性別歧視，是造成女性失業者增多的又一原因。

4.失業人口年輕化。從失業者的年齡來看，目前城鎮失業人口出現了年輕化的趨勢，無業青年人數較多。據有關數據統計，2007年，35歲以下的失業人員占全部失業人口總數的54.3%，其中25歲以下的失業青年占到了26.4%。隨著我國普通高校畢業生人數的快速增長，待業人數不斷增加，失業率也在上升。

5.受教育程度偏低。從失業人員的受教育程度來看，整體文化水平偏低。受過初中和高中教育的人構成了失業主體，其比例高達全部就業人數的3/ 4；在下崗失業人員中，科學文化素質較低，技能較單一的占很大比例。

6.失業周期延長。我國城鎮失業人員平均失業周期明顯延長，同時再就業存在困難，失業呈現出長期化特點。在長期失業人員中，國有、集體企業下崗員工占了很大比例，保守的就業觀念造成他們長期失業。

二、政府治理失業問題的責任及其失責表現

就業問題涉及到人的生存和發展的基本權利，直接關系到全面小康的生活能否惠及絕大多數居民，關系到企業特別是國有企業減員增效和結構性調整能否順利進行，關系到國家政治穩定和社會安定。日益嚴重的城鎮失業是全面建設小康社會的最大挑戰，失業不僅使家庭過不上小康生活，也影響國民經濟的運行，更重要的是會使整個社會付出沉重代價。各級政府應高度重視城鎮失業問題，大力解決勞動者的就業問題。

筆者認為，政府在治理城鎮失業中的責任是:

1.建立健全政策法規，做規則的制定者。政策法規是治理失業最重要的手段之一。我國已經頒布了《勞動法》、《就業促進法》等，很多省市也頒布了各自的勞動力市場管理條例，在保障勞動者權益、維護就業公平方面發揮了重大的作用。但是，現行的政策法規依舊不完善，依然存在著很多政策法規調控不到的空白地帶。因此，政府應該加強對市場的監管，盡快制定有效的政策法規，要保障公平就業，為促進治理城鎮失業人口的就業優化政策環境。同時，還應加強政府行政立法，避免政府間出現責任推諉等現象，明確政府職責，規范政府行為，防止政府責任的缺失。

2.加強人力資源宏觀調控，做秩序的調節者。面對市場經濟中市場自身力量無法解決的問題，需要政府發揮其宏觀調控的職能，將政府治理失業與市場調節就業有機的結合起來，制定科學的就業規劃，平衡經濟發展和就業結構矛盾，保障城鎮人口的充分就業，維護社會的公平和穩定。政府應該優化產業結構，加強對第三產業和中小企業的扶持力度，大力促進就業；應該制定扶持政策，擴寬就業渠道。目前中西部、小城鎮經濟不發達，就業薪水低，導致很多就業人口往大城市擠，造成了大城市勞動力剩余，而小城鎮和邊遠地區卻門可羅雀，因此應該大力扶持中西部經濟的發展；還應鼓勵創業，消除阻礙創業的各種因素，積極營造良好的創業環境。

3.完善就業服務工作，做實踐的指導者。促進就業中的公共服務的缺位，如缺乏就業指導、就業培訓，就業信息不對稱等，會阻礙城鎮失業人口的再就業。因此，政府應完善再就業服務工作，為失業者就業創造良好的環境；應積極建立信息服務網絡平臺，加大財政投入，建立公益性就業信息網絡平臺，提供就業信息發布、信息查詢，信息交流等服務，利用網絡真正實現畢業生與用人單位的供需見面、雙向選擇；應該加大宣傳力度，促進就業服務各機構中的信息共享，實現就業崗位供需的無縫對接以及用人單位和畢業生的良性互動；還應該積極開展職業培訓，并為城鎮失業人口提供就業咨詢和職業生涯規劃等方面的指導。

目前，我國政府在治理失業過程中存在的問題主要是：

1.政府角色定位偏差。首先，政府在實際操作中用于治理城鎮失業的財政支出少之又少，甚至將十分短缺的資金用于其它項目，財政支出的不足使得失業人員無法進行再就業培訓，對勞動者的就業指導與服務就更不能到位，直接導致失業問題的加劇。其次，政府關于治理失業問題的政策法規不健全，在實際中一些政府沒有充分履行其職責，建立健全其政策法規體系，維護勞動者和企業雙方的合法權益，沒有通過法律來規范勞動力市場，創造良好的就業環境，仍存在一些危害勞動者合法權益的現象，企業中不簽訂勞動合同和歧視婦女的案例比比皆是。最后，政府建立的公共就業服務機構出現“裂痕”，有些地方的就業服務分為就業培訓、就業服務和失業保險等而獨立運行，影響了就業服務整體功能的發揮；有些地方的就業服務機構經費沒有納入財政部門的預算中，經費使用不合理；政府和勞動保障部門對其監督不力，也未接受社會公開、透明地監督。

2.政策有失偏頗和執行不到位。一方面，面對城鄉就業矛盾和沖突，許多地方政府會把外來勞動力，特別是農村勞動力當作是城鎮職工就業的競爭對手，因而制定一系列排斥和歧視農村勞動力就業的政策。i例如：利用戶籍來牽制，明確規定很多崗位不允許雇傭外來勞動力；某些部門直接清退農民臨時工來安置本地下崗職工等。另一方面，政府治理失業相關政策的落實不到位。一是“低?！睂ο蟮母采w面較窄，對城鎮特困群體社會保障力度不夠。據有關部門的調查，由于受地方財力限制，很多地方沒有做到應保盡保，一些符合條件的特困群體沒有納入到其范圍。有些大企業所在的城市沒有能力接管這部分人員，使得一些效益不好的企業中的特困群體的“低?！眴栴}存在著空白。ii主要原因是投入不足，尤其是對“低保”資金的總體投入太少。二是職工工資和養老金被拖欠情況嚴重，特困職工難以得到政府救濟，基本生活難以維持，無錢供子女上學和無錢看病等。三是對失業者再就業能力的培訓力度不夠。國外許多就業培訓機構在政府統一規劃和指導下進行，根據市場需求開展多層次、多領域的職業技能培訓，而我國在這方面存在很大差距。

3.相關制度存在缺陷。從制度角度來看，我國的失業治理措施主要包括失業保險制度和再就業機制等。就失業保險制度而言，失業保險制度建立較晚，尚未成熟，iii存在問題主要有：失業保險覆蓋面較窄，涉及范圍主要是城鎮經濟范圍內企事業單位的失業者，農村居民仍不享受失業保障，而在城鎮經濟范圍內，又側重于公有制經濟；失業保險立法層次較低，缺乏法律依據和效力；失業保險補償金額存在地區差異，且普遍水平比較低，因我國各地經濟發展水平的不平衡導致金額差別。iv失業保險金的領取標準過低，給付期長，主要側重于生活保障方面，促進就業方面投入不足，功能較差；失業保險統籌程度低，從實施情況來看，我國的統籌層次僅在市縣兩級，從而使失業保險基金過于分散，導致失業保險金的受益效果較低等。

從再就業機制來看，一是政府重視不夠，各級政府財政分配的就業資金在財政支出中所占比例較低。不少地方的就業資金額越來越少，有的甚至取消了就業經費預算，有的地方另設項目積累基金，使得基金極為有限，只能維持下崗職工的最低生活，無法提高失業者再就業效果；二是失業者的人數愈來愈多，再就業功能較低；三是部分企業用工存在比較嚴重的剝削現象。

三、強化失業治理中政府責任的建議

（一）強化宏觀就業政策

1.保持經濟持續穩定的增長，逐步擴大就業。政府應把就業放在社會經濟發展的優先地位，把降低失業率和新增就業機會作為國民經濟和社會發展戰略的出發點，充分利用財政政策、貨幣政策和收入政策調控失業率，保障國民經濟的適度、持續、穩定發展。從近年的實踐來看，以財政政策為核心的宏觀政策的運用基本上是成功的，GDP持續較高的增長必然會提供大量的就業機會。

2.不斷健全我國的勞動力市場體系和社會服務體系，促進就業。政府要積極建立起信譽良好的全國統一勞動力供需信息系統，綜合運用法制、經濟和信息等手段，從宏觀上調控失業率和規范市場。抓好市場服務機構建設，大力發展各級各類職業介紹機構；注重市場法制建設，通過立法和執法來規范勞動力市場秩序。

（二）積極擴大就業渠道

1.加速城市化進程，拓展就業空間。加快建設和發展小城鎮，不僅是現代化的要求，也是推動經濟發展的要求，為失業者創造更多的就業機會，從而減輕就業壓力。推進城市化，必須堅持以經濟建設為中心，不斷增強城市的經濟實力，提高吸納失業者的能力。城市化促進工業化，使人口集中，推動基礎設施建設，直接促進就業機會的增加。

2.積極調整不合理的產業與就業結構，發展具有極大潛力的交通運輸業、郵電通信業和房地產業等第三產業，創造出更多的就業機會。當前我國應積極發展傳統服務性行業，如飲食、旅游業等，同時也要注重發展以信息業、文化服務業、金融服務業等勞動密集與知識密集想結合的現代服務性行業，促進經濟增長與就業的和諧發展。

3.大力扶持和發展小企業，廣泛吸收社會上各個不同層次、不同素質的勞動力，不但可以增加就業機會，還可以充分發揮勞動力的優勢。在我國，以城鎮集體、鄉鎮集體和私營企業為主體的小企業是吸納就業的主力軍，一般具有適應市場能力強，吸納勞動力較多的特點。政府部門應健全促進小企業發展的法律保障體系，構建小企業融資支持系統體系，消除制約小企業發展的障礙。建立小企業發展服務體系，重視并發揮勞動保障部門的作用，促進小企業的健康發展。要緩解就業壓力，必須為非國有經濟形式的發展提供一個良好的宏觀環境。

4.擴大對外勞務輸出。對外勞務輸出既可以緩解我國緊張的就業形勢，又可以推進中外交流。政府應依據我國勞動力的特點，積極發展勞務輸出，主管部門采取更靈活的優惠措施，簡化勞務人員的審批手續，職工所在企業積極配合，擴大我國在國際勞務市場的占有份額，創造更多的就業機會。

5.發展靈活多樣的就業形式。靈活就業相對于傳統的、正規的全日制工作形式，具有就業時間靈活、就業門檻較低等特點，以便年齡偏大者、低技能者等下崗職工實現再就業。政府應制定相應工作制度來促進勞動者靈活就業，以滿足社會的多樣化需求，降低勞動成本，拓寬就業渠道，增加就業總量。

（三）發展教育，提高勞動者素質

1.關鍵在于轉變失業和下崗人員的思想觀念。目前，社會上大部分失業者對就業期望值過高，要求工資高、工作輕松舒適、相對穩定，政府在解決失業問題時，首先要做好宣傳和教育工作，從根本上引導勞動者轉變就業觀念，增強競爭意識，樹立新型就業觀。部分失業者、臨時失業者要及時調整心態，丟掉怨天尤人的情緒，積極主動尋求就業機會。

2.從整體來看，我國勞動者的素質偏低。一方面政府要大力發展勞動適齡人口就業前的普通教育與專業教育，擴大就學比例，提高未來勞動力質量；同時大力發展職業技術教育和成人教育，使勞動者很快適應各種崗位的要求。另一方面政府必須加快發展教育事業，深化教育體制改革，使教育和社會職業需求結構相一致，不斷調整教育結構，建立起與多種經濟體制相適應的辦學體制，充分發揮教育在解決城鎮失業問題中的作用。

3.隨著技術水平的不斷提高，技術進步對勞動者提出了更高的要求，政府必須加強職業技能培訓，提高勞動者素質。我們應該樹立起“終身教育”觀念，制定職業培訓的長期規劃，以法律法規的形式給予相應的制度保證，使勞動者培訓經常化、制度化。政府也應加大培訓資金的投入，積極開辟資金的籌措渠道，確保職業培訓的正常進行。同時職業培訓體制需以市場需求為導向，政府對職業培訓進行間接管理。不斷完善職業指導系統，促進勞動者就業選擇能力的提高，有針對性地對下崗職工和失業人員開展實用、有效的技能培訓，全面提高下崗職工和失業人員的再就業能力；積極開展創業培訓，對有創業能力的下崗職工和失業人員進行創業技術培訓和信息咨詢等，提高他們的創業能力。積極主動地適應市場需求的變化，健全和完善對下崗人員的培訓服務。

（四）完善失業保障制度

1.建立和完善各種社會保障體系。實踐證明，失業保障制度越健全，社會承受失業的能力就會越強。政府應盡快完善基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保險制度。加快社會保障體制改革，擴大我國社會保障的范圍，實行城鄉統一、正式與非正式就業人員統一的社會保障制度，提高保障水平，為下崗失業人員進行再就業解決后顧之憂，提供有效保障。

2.解決我國城鎮失業問題的關鍵之策是失業保險，它對促進再就業和經濟發展起到積極作用。政府首先要加大失業保險制度的宣傳力度，增強全社會的失業保險意識，讓職工參加失業保險，通過培訓提高就業能力。政府要高度重視失業保險工作，拿出解決失業問題的制度性、法規性措施，讓勞動者相信政府解決失業問題的能力。

3.多方面籌集社會保障資金，擴大失業保險金來源，從而擴大失業保險的覆蓋面，使眾多失業者無論是城鎮的還是農村的都逐步加入到失業保險中來。政府也應加大資金投入，提高失業保障支出占財政支出的比重，在財政預算中安排就業專項資金用于促進就業，就業專項資金可運用一部分在失業保險方面。政府可以運用征稅的形式來籌集社會保障基金，確保基金穩定，同時相關部門應加強監督和管理，確?；疬\作的制度化、規范化。

4.加強失業保險立法，確保失業保險制度實施的規范性和權威性。我國失業保險制度發展尚未成熟，無法可依。因此，必須使之走上法制化道路，建立起配套的法律、法規，保障失業人員的基本生活，促進其再就業。

1.數據來源于國家勞動和社會保障部公布的統計結果。

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南通大學）

（責編 葉 風）