加快建立政府投資促進就業機制

● 鄭金花

加快建立政府投資促進就業機制

● 鄭金花

本文針對政府就業因素重視不足、政府投資促進就業效果有限等問題，對我國投資促進就業機制進行了多方位思考并提出了相關建議。

政府投資 就業 機制

如何創造更多的就業崗位，是政府的重要職責之一，也是我國經濟發展中面臨的長期任務。隨著“民工荒”和“就業難”的反復出現，解決就業問題的難度也在不斷加大。促進就業涉及投資、金融、稅收、外貿、教育、培訓、社會保障等多項政策，而發揮政府投資政策對促進就業的作用是一個非常關鍵的問題。抓緊研究建立政府投資促進就業機制，將經濟發展同促進就業加以緊密結合，既是擴大就業、增加居民收入、帶動消費、促進經濟發展方式轉變的重要舉措，也是改善民生、穩定民心、構建社會主義和諧社會的必然要求。

一、當前及今后一段時期的就業形勢

（一）就業總量矛盾將長期存在

據預測，我國15~64歲勞動年齡人口將從2005年的8.55億人上升到2015年9.96億人，平均每年增加739萬人。未來一段時期，我國勞動年齡人口仍將保持著龐大數量。預計在 “十二五”期間，全國將新增就業總量5700多萬人，年均增加1000多萬人，而“十二五”時期每年所能提供的新增就業崗位僅約900萬個，故而存在較大的需求缺口。與此同時，農村新增勞動力還在繼續增加，農村富余勞動力轉移就業的任務仍然繁重。

（二）就業結構矛盾日趨突出

國際競爭和產業升級加速了勞動力需求結構的動態變化，對熟練勞動力和高技能勞動力的需求存在不斷上升趨勢。但我國新增勞動力大多缺乏工作經驗和專業技能，難以實現勞動者與就業崗位的對接。同時，隨著老齡化的進一步加劇，我國可能將面臨勞動力總體老化、低端就業不充分、高端勞動力供給不足的困難局面。

（三）就業困難群體就業難度增加

在經濟發展方式轉變和結構調整中形成的就業困難群體，長期失業問題越來越嚴重。根據有關部門調查，在下崗職工中，大齡人員(男性50歲、女性40歲以上)和初中以下文化程度的人員，均占40%左右；初級及無技術等級的人員約占50%。下崗職工多為三年沉淀下來的老困難戶，下崗3年以上的占50%，下崗1~2年的占38%；失業人員中失業1年以上的占50%，失業6~12個月的占27%。就業困難群體高失業率與長期失業問題并存，使得就業問題更為復雜，解決的難度更大。

二、目前政府投資促進就業機制尚未有效建立

（一）政府投資對促進就業因素考慮不足

近年來，政府用于促進就業的投入不斷增加。“十一五”時期，中央財政預算累計安排就業專項資金1631億元，年均增長31.8%。但這些投入主要為就業補助資金，用于提高公共就業服務能力。而以直接創造就業崗位為目標的政府投資無論在制度安排還是政策導向上都缺乏統一規定。政府投資方向仍偏重于第二產業，對吸納就業能力強的第三產業和勞動密集型產業投資偏少，以直接創造就業崗位為目標的政府投資基本空白。

（二）政府投資帶動就業效果較弱且趨于下降

根據相關部門數據，政府投資的平均就業彈性呈逐步下降趨勢。1998~2008年政府投資的平均就業彈性為0.13，低于同期社會投資的0.15。特別是從2006年起，政府投資帶動就業效果降低的十分明顯。

（三）政府投資促進就業的評估機制缺失

政府投資對促進就業因素考慮不足，這既存在認識問題，也存在方法問題。政府投資促進就業機制缺失，一方面，項目投資前的建設規劃編制、可行性研究、項目審批、企業投資項目核準等環節，都還未將促進就業作為一項內容來統籌考慮。另一方面，項目建成后，對就業的拉動作用也缺乏量化分析和評估考核。同時，由于尚未建立一套有效的投資評估機制和體系，各級政府在經濟決策過程中，也很難將帶動就業政策落到實處。

（四）相關數據基礎仍不完善

就業和失業調查統計制度有待健全，分季度、分行業的就業、失業數據依然缺乏，大量農民工和靈活就業人員的就業失業情況統計不明，調查失業率等指標還未公布，這些都影響了勞動就業數據的收集和勞動力市場變化趨勢的監測，也使得政府投資帶動就業效果評估缺少必要的數據支持。

三、國外投資帶動就業的主要評估機制

（一）依法建立政策投資的預算和評估機制

在國外，一些國家的政府投資有一套制度性的預算和評估制度。一旦政府提出需要擴大投資，首先是要提出政府投資的主要領域和項目，以及相應的評估報告。在這些報告中，對就業的影響是一個非常重要的內容。特別是在準備出臺經濟刺激方案過程中，政府往往組織專門的力量對各項計劃內容的政策效果進行評估。由于不同投資計劃拉動就業效果差異很大，政府在編制這些計劃時需要對不同的政策目標加以權衡。一般而言，在評估方案中，需要說明投資規模、建設周期和建設性質，提供的新增崗位數、崗位類型等相關信息，以便讓社會公眾充分了解政府投資的信息和方向，有利于社會各界形成共識。

（二）采用科學的方法對投資拉動就業效果進行評估

發達國家都有完善的就業失業統計制度，這為科學地評估投資拉動就業效果提供了良好的數據支持。比如，德國對行業投資促進就業，提供了一個中立、全面的投資指南手冊，為市場投資提供一個可供參照的標準，對行業投資是否促進就業進行客觀評價。在充分收集經濟、投資、就業和失業等信息的基礎上，通常采用宏觀經濟計量模型，分析各種經濟因素對勞動力市場的影響，從而制定相應的政策措施來應對。一些國家通過成立項目評估專家委員會，對投資項目的資金規模、行業屬性、科技含量、預期勞動密集程度、就業崗位需求、從業人員素質要求等開展評估，出具一份項目就業評估報告，用于政策決策和指導勞動力市場工作。然后，通過加強勞動力市場的需求和供給管理，建立勞動力供求之間有效銜接。

（三）控制項目風險對就業的影響

美國評估投資促進就業的經濟效果，通常由研究機構評估投資社會效應、市場的需求率和市場就業的發展前景，尤其對投資項目的風險、財務情況、項目未來市場前景、項目的管理機制和勞動力市場預測進行分析。在此基礎上，政府根據勞動力市場可行性分析報告，針對投資對勞動力市場的影響，對投資項目做出全面評估，然后制定調整不同時期的投資策略，并提出各種風險防范性措施的假設方案。

四、關于建立政府投資促進就業機制的政策建議

（一）將區域發展與促進就業緊密結合，政府投資重點向創造就業多的領域傾斜

各地區在制定區域性發展戰略時，要充分發揮勞動力資源的比較優勢。勞動力豐富的地區，要大力發展創造就業潛力大的產業，鼓勵開展帶動就業效果明顯的建設項目，優化配置生產要素，實現區域資源的有效利用。與此同時，政府投資應有選擇性地向就業吸納能力強的領域和產業傾斜。根據政府投資的重點和方向，科學地選定政府投資的產業和項目，對其進行政策目標和預期效果的事先評估，做好政策目標之間的協調，解決好局部與整體、短期與長期之間的矛盾，以利于實現政府投資的最佳政策效果。

（二）建立政府投資促進就業的評估體系，加強政府投資項目的就業評估和后評價

結合我國實際制定科學的就業評估方法和指標體系，衡量政府投資、重大項目建設和產業規劃對就業帶動的預期效果和實際效果，為投資立項、監督管理、績效評價提供決策參考。政府對建設項目進行審批、核準或備案時，要根據建設項目的類型，實行就業因素評估的分類管理，分析、預測和評估對就業的影響。對實行審批制的政府投資項目，在編制建設規劃、可行性研究報告、資金申請報告時，分析論證項目促進就業情況，并提出相應的計劃和措施。進一步完善政府投資項目后評價管理辦法，積極推進政府投資項目就業影響后評價管理，對就業有重大影響的建設項目實施后，要及時組織就業影響的跟蹤評價，將項目建設的預期目標與實際效果進行對比分析，進一步改進相關工作。

（三）完善相關配套體系建設，為建立政府投資促進就業機制夯實工作基礎

首先，要完善勞動力市場信息收集和發布體系。要加快完善反映勞動力市場狀況和發展趨勢的統計指標，為投資決策提供數據基礎。其次，要完善就業培訓政策。對政府直接投資的建設項目要實行“先培訓后上崗”，提高勞動者就業能力。組織安排崗前職業技能培訓，并按有關規定給予培訓補貼。第三，要加快相關咨詢服務體系建設。積極支持建立就業評估信息系統和技術咨詢服務體系。規范和引導提供就業評估技術服務的機構，鼓勵民間投資進入相應服務領域。

國家發展改革委就業和收入分配司）

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