智庫發展歷程及前景展望

徐曉虎，陳 圻

(南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇 南京 210016)

智庫發展歷程及前景展望

徐曉虎，陳 圻

(南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇 南京 210016)

現代智庫發展時間較短，關于智庫的研究工作尚處于初級階段，尚未形成一致的研究范式。本文對智庫的發展過程及智庫研究工作進行了簡要綜述，進而提出一系列創新觀點:一、智庫是指一種專門為公共政策和公共決策服務，開展公共政策和公共決策研究和咨詢的社會組織。二、現代智庫雖然來自于西方世界，但是類似智庫的智囊組織在兩千年前的古代中國早已出現。三、智庫作為信息革命和知識經濟時代產生的嶄新社會組織。四、智庫在全球范圍內將實現較快發展。五、智庫將在中國實現迅速增長。六、官方智庫公信力的明顯提升和民間智庫的迅猛發展，將是中國今后一段時期智庫發展的主要特征。最后，提出了加快民間智庫發展、加強智庫人才隊伍建設等建議。

智庫;公共政策;知識經濟;信息革命

Abstract:Modern think tanks developed in a short time，the research work of think tank is currently in the primary stage，the unity paradigm doesn't appear now.The paper summarizes the development process and the research work of think tanks，and puts forward a series of new viewpoints:Think tank is a special form of social organization which serves the needs of public policy and decision，carries out research and advisory services to meet government's demand;Although modern think tanks arised in western countries，the original think tanks emergenced in ancient China two thousand years ago;Think tanks produce ideas and policies using information and knowledge as raw materials;Think tanks all over the world will develop faster in the process of political democratization;Think tanks of China will develop more faster during the course to become the world's leading economic power;The promotion of the public trust of official think tanks and rapidly expanding of nongovernmental think tanks，will be the distinctive characteristics of Chinese think tanks'development in the future.At last，the paper proposes some suggestions such as promoting the development of private think tank and accelerating corresponding talents squad construction.

Key words:Think tank;Public policy;Knowledge economy;Information revolution

1 智庫概念和起源

智庫是什么?它何時出現?智庫能發揮什么作用?這三個問題，一直沒有學界公認的標準答案。

1.1 什么是智庫

如何對智庫進行定義，這是長期困擾智庫研究領域專家學者的一個根本問題。美國智庫研究專家詹姆斯·麥肯認為:世界各國的領導人都需要智庫學者為其提供獨立分析，幫助確定政策議程，構筑知識與行動間的橋梁［1］。加拿大智庫研究專家唐納德·E·埃布爾森提出:智庫一般都是專注于公共政策研究的非營利性、無黨派組織［2］。薛瀾、朱旭峰提出:思想庫是一種相對穩定的且獨立運作的政策研究和咨詢機構［3］。王莉麗指出:思想庫是以政策研究為己任，以影響公共政策和輿論為目的的研究機構［4］。以上4種定義僅為眾多智庫概念中的幾個樣本。智庫概念如此混亂，一方面是因為現代智庫發展歷程不長，至今不超過100年，相應對智庫發展的研究工作仍處于初級階段，另一方面是因為學界對什么樣的社會組織是智庫尚未達成共識。

根據智庫的發展歷程和客觀規律，本文提出:智庫是指一種專門為公共政策和公共決策服務，開展公共政策和公共決策研究和咨詢的社會組織。它的主要功能包括提供思想產品 (政策、建議、公共知識等)、搭建交流平臺 (舉辦論壇、報告會、研討會等)、培養公共人才 (培養專業智庫研究人員，提供政府、企業、大學等各方面精英人士的流動平臺)、引導社會輿論 (為新聞媒體和網絡媒體提供思想素材和政策觀點等)，它的工作范疇包括信息報送、調查研究、人才培養、溝通交流、專題培訓和決策咨詢等。以上定義與傳統智庫概念的差別在于，本文認為:智庫的本質并不在于非營利性和獨立性，而在于提供高質量的思想產品。

國內外一些著名智庫都是具有營利性特點的公司化組織，如美國的麥肯錫咨詢公司和波士頓咨詢公司，眾所周知的蘭德公司同樣以“公司”為名。國內的零點調查公司和安邦咨詢公司近年來在公共政策研究和咨詢領域取得了大量成果。以上企業雖然是市場化運作的企業組織，卻生產了大量的公共知識 (如波士頓咨詢公司發明的“矩陣分析方法”)和政策建議 (如零點調查公司開展的眾多公共政策民間調查和分析建議)，是名副其實的智庫。

當下在中國最具影響力的智庫基本上都是官方智庫或者半官方智庫，并不具有所謂的“獨立性”，卻又是直接推動決策、發揮實際效用的智庫。在《全球智庫調查報告》［5］中，中國名列前茅的智庫基本上都是官方 (半官方)智庫。無論是社會科學院和政策研究室，還是軟科學研究機構(如“中國科學技術發展戰略研究院 ”)，由于是體制內智庫，能夠與決策機構實現無縫對接，研究和咨詢成果能夠迅速而完整地轉化為決策方案，進而應用到政府的決策當中。中國官方智庫的運轉模式和工作成果較好地回答了埃布爾森［2］提出的“智庫能發揮作用嗎”的歷史性課題。以政策研究室、發展研究中心、社科院、黨校、社科聯以及軟科學研究機構等為代表的各級各類官方(半官方)智庫已經成為中國當代思想庫的主體。

1.2 智庫發展歷程

當下被廣泛使用的“智庫”(think tank)這一專業詞匯最早出現在第二次世界大戰期間的美國。詹姆斯·麥肯認為:1916年成立的政治研究所(布魯金斯學會的前身)是現代智庫的原型，因為它是第一個專門從事公共政策研究的獨立組織。目前，西方學術界普遍將成立于1907年的美國羅素·塞奇基金會 (Russell Sage Foundation)、成立于1884年英國費邊社 (Fabian Society)和成立于1908年的德國漢堡經濟研究所 (Hamburg Institute for Economy Research)分別認定為美國、英國和德國最早的智庫［6］。野村綜合研究所發源于1906年，是日本民間最早的智庫，也是日本最大的咨詢公司［7］。

值得注意的是，雖然智庫是極富西方文化特色的詞匯，現代智庫同樣也誕生于西方世界，但是類似“智庫”的“智囊”組織在古代中國早已出現。在兩千多年前的戰國時期，由于戰國四公子養“士”而形成的“門客集團” (或稱“幕僚集團”)就是中國最早的“智庫”組織。在東晉時期，王蒙、謝安等名士積極參與的“自由清談組織”除了討論哲學問題，也大量研討了公共政策。明代晚期“東林黨”的出現標志著中國古代智庫走向成熟，在組織形式上，東林黨以江南士大夫為主，聚集了在朝在野的各種政治代表人物、東南城市勢力、某些地方實力派。在服務公共政策方面，東林黨以“清議”形式提出眾多的政策觀點，如主張開放言路、實行改良、反對礦監稅使掠奪、減輕賦役負擔、發展東南地區經濟等。由以上分析看出，明代的“東林黨”除了在組織上較為松散之外，其功能特色相當接近于現代美國的“布魯金斯學會”、“傳統基金會”等智庫組織，他們都擁有明確的政治主張，而且成為了政治人物和專家學者身份轉換的平臺。戰國時期的“門客集團”、東晉時期的“自由清談組織”以及明代的“東林黨”可稱為古代中國的三大智庫，其共同特點包括:一是以服務政府首腦 (皇帝或國王)的重大決策為宗旨，二是擺脫了中國傳統“智囊”、“文膽”等個體謀士的單打獨斗形象，三是都對時事政治發揮了重大的影響作用。

現代智庫雖然在20世紀初就已出現，但其后數十年一直發展緩慢。自20世紀70年代以來，現代智庫實現了迅猛發展。尤其在進入21世紀以后，為了應對不斷出現的全球化挑戰，世界各國的智庫數量呈現出爆炸式增長。本文認為:智庫在自1970年代開始的40年快速發展與信息革命、知識經濟的出現 (同樣是1970年代)及發展在時間上完全吻合，其中存在著必然聯系，可以說智庫的大發展是信息革命與知識經濟發展的必然結果。在由于信息革命和知識經濟而引發的全球化時代，人們的生產原料歷史性地由實體材料變成信息和知識，生產工具也由農具和機器變為人的大腦以及電腦 (起輔助作用)，產品也由物品變為思想、知識和信息?？梢灶A見，隨著知識經濟、創新型經濟的不斷深化，專業知識的不斷拓展，社會分工的不斷細化，體現出系統性、戰略性、前瞻性等理論實踐特點的智庫組織必將實現更大發展。

美國賓西法尼亞大學智庫與公民社會項目組發布的2010年版《全球智庫調查報告》［8］指出，2010年中國 (大陸)智庫的數量一舉由2008年的74個上漲到425個。中國智庫總量排名由2008年的世界第12位躍升到2010年的世界第2位。中國科技部辦公廳調研室、中國科學技術發展戰略研究院發布的《2009—2010年度全國軟科學研究機構統計調查報告》［9］指出:截至2010年年底，全國共有軟科學研究機構2408家，比2006年年底增加1075家，增長80.6%。

如上所述，人類生產方式的巨大轉變是推動智庫大發展的根本原因之一。本文還認為:智庫的發展還是決策代議制和世界多元化、復雜化趨勢之間沖突的必然結果。決策“代議制”是人類數千年文明和數百年民主化進程的自然產物。一方面是以少數精英決策為主要特點的代議制，另一方面是信息量大幅增加、形勢日益復雜的決策環境。其中存在著嚴重的矛盾沖突，進而促進了智庫的發展。

1.3 智庫有用嗎

布魯金斯學會理事會主席約翰·桑頓指出:該學會一直堅守三個核心價值——質量、獨立性和影響力，布魯金斯的學者幫助創建了美國的社會保障體系，并且在建立聯合國的過程中起到了重要作用。他認為，智庫的影響力至少有三種形式:設定議程，引領討論和設計政策［10］。傳統基金會1980年推出的《領導者的使命》成為里根政府高層人員的一本手冊，長久而深遠地影響了共和黨的執政理念和重大決策。現任美國總統奧巴馬組閣時，眾多美國智庫的學者進入了他的執政團隊，其中很多人都是核心官員。同樣，中國的官方 (半官方)智庫在中國各級政府的決策中發揮了巨大作用。綜上所述，本文認為:智庫能夠對公共政策和公共決策發揮重要作用是毋庸置疑的。

2 智庫研究回顧

目前，國內外對智庫的研究正處于從定性分析到定量研究的轉折過程中。傳統的定性研究方法包括歷史研究方法和比較研究方法。史密斯較早地分析了作為“政策精英”的政策專家以及后來逐漸形成的智庫專家在美國政治中形成與壯大的歷史?？妓固亓⒆阌跉v史的視角分析了英國自由市場的經典自由派智庫自1931年至1983年的半個世紀中從形成、痛苦緩慢的發展、政治成功到最后衰落的過程。日本綜合研究開發機構 (簡稱NIRA)自1974年創立伊始，每年都發表《日本智庫年報》，每三年發表一次《NIRA World Directory of Think Tanks》，介紹全世界的知名智庫，開創了智庫比較研究之先河［7］。詹姆斯·麥肯在《智庫與公民社會:思想與行動的催化劑》、斯通在《各國智庫:一個比較的路徑》中較早進行了智庫的比較研究。

斯通在《俘獲政治意象:智庫與政策過程》中第一個在中觀實證層面分析了智庫在政策過程中的影響力。詹姆斯·麥肯首先運用問卷調查方法實證考察了智庫的發展情況。埃布爾森通過觀點被主要媒體的引用率和出席國會聽證會的次數，定量分析了美國和加拿大智庫的政策影響力。里奇則第一次將回歸分析的定量研究方法應用于智庫研究中。

在定量研究方法逐步普及之后，最新的智庫研究方法就是以多學科綜合研究方法為主要特征的系統分析方法。西方著名智庫研究專家詹姆士(James)曾經這樣定義智庫:智庫是從事于力圖影響公共政策的多學科研究的獨立組織［11］。由于政治決策及重大經濟問題抉擇一般都與經濟增長、政治穩定、勞動就業、社會福利、大眾文化等領域相關，所以單純的基于某一單獨學科的決策咨詢研究已經無法滿足決策者的基本需求，進而產生了應用多學科方法開展綜合性、系統性研究的現實需要。其中，“集成政策分析”就是系統性智庫研究方法的重要成果之一。以著名的美國胡佛研究所為例，其研究人員包括經濟學家、歷史學家、教育學家、政治學家、社會學家、哲學家、人口學家以及自然科學家和從事一線實踐工作的社會各界杰出人士［6］。

本文認為:從整體上看，智庫的研究工作正體現出從定性到定量、從個體到系統、從美國到全球的三個特點。定量研究逐漸成為智庫研究的主流。歐美發達國家的智庫研究工作已經從對個別智庫的定點研究向大量智庫的系統分析轉變。由于美國在智庫發展方面的突出成就，以往對智庫的研究重點都是對美國智庫的研究分析，而進入21世紀以來，由于世界各國智庫的快速發展，其中包括中國智庫的迅速崛起，更多的研究工作向美國之外的國家延伸。美國賓夕法尼亞大學“思想庫與公共社會項目”發布的年度全球智庫報告就充分體現了這一特點。

3 智庫發展前景

從當前開始到未來的10～20年，世界各國尤其是中國的智庫將實現更快發展。之所以有這樣的判斷，基于以下前景預測和分析:

(1)世界多元化、復雜化發展趨勢對智庫發展的需求。如前文分析，智庫的發展與信息革命、知識經濟的發展態勢是內在一致的。當今世界各國的競爭不再是自然資源和地理位置的競爭，而是轉向文明、理念、軟實力和巧實力的競爭［12］。例如，IBM作為信息產業和咨詢產業的標桿企業，已經全面退出硬件制造和銷售領域，而將人力、資金、市場等各方面資源聚集于智慧型企業的打造。它一方面在世界各國推進“智慧地球”概念體系，另一方面在中國全面參與中國各地政府以及諸多大企業的戰略決策。由于決策環境的日益復雜，加之地區間競爭的逐漸加劇，IBM深受政府和企業的歡迎。從發展趨勢來看，智庫作為生產思想、概念、政策和決策的特殊組織，必將成為國家之間、企業之間競爭的主體。

(2)中國從世界第2走向世界第1過程中對智庫發展的需求。從1978年中共十一屆三中全會至今，中國的經濟總量實現了快速擴張，已經從33年前的世界第7一躍成為2010年世界第2。根據各國權威機構的預測，中國有望在不久的將來超越美國重新成為全球第一經濟大國。然而，在未來的發展過程中，中國能否保持過去多年以來的快速增長勢頭?中國在經濟復興的過程中，政治文明、社會文明、生態文明能否同步發展?中國在實現崛起的過程中，能否讓世界各國共同受益?或者說，能否讓西方少數人鼓吹的“中國威脅論”不攻自破?回答以上問題，需要中國在發展過程中不斷創新發展模式，實現人與自然、中國與世界的和諧發展，需要中國在全球范圍內預設思想議程、爭奪主流話語權以及引導公共輿論。解決以上問題，中國不僅需要已形成的讓全球人民受益的物質產品的“世界工廠”，還需要生產理論概念的“思想工廠”——智庫。

(3)中國官方智庫和民間智庫將實現差別化發展。美國智庫專家非常向往中國官方智庫與決策者的良好關系以及在推動決策中發揮的顯著作用。此種優勢是美國絕大多數智庫所無法復制的。然而與官方決策者走得過近，也會很容易被決策者的意愿所干擾，存在著缺乏“公信力”的危險。林芯竹認為:智庫應該立足于社會的長遠發展和公共利益，在重大社會現實問題上必須有自己的獨立獨到的見解和觀點，使社會公眾對當前重大的社會、經濟、政治問題有更為深入的理解［13］。因此，未來中國官方智庫發展追求的一個目標應當是努力與決策核心保持一定距離，相應的研究工作和政策建議充分體現出智庫工作的高質量和獨立性。

中國民間智庫雖已有近三十年的發展歷程，可是一直發展緩慢，其中一個重要原因是官方政策的約束，如民間智庫一直缺乏官方認可的合法身份，經費保障也無法得到法律的支持 (目前在國內，作為非營利性組織的智庫，無法通過政府認可的基金捐助、政策性退稅來保證日常運轉)。作為官方智庫的重要補充，民間智庫應當被鼓勵快速發展，這是增強中國智庫影響力、獨立性和公信力的重要措施。在歐美發達國家，智庫往往代表公眾對政府運行行使監督權利。在中國的現有體制下，官方智庫因為與政府的特殊關系，無法獲得公眾的完全信任，而民間智庫作為第三方機構，因為其特殊的獨立身份，可以擔當監控、考核政府運行成效的重任。

4 有關對策建議

一方面，大力發展智庫是中國未來發展的客觀需要，另一方面，中國完全可以通過推動智庫快速發展，迅速提升國家軟實力和競爭力［14］。如開篇所言，當前智庫的研究工作僅為破題而已，眾多概念仍處于“混沌”階段，較為公認的研究范式亦未建立。中國智庫的研究完全有機會走在世界前列，為中國未來的發展提供強有力的思想支撐。

(1)加快民間智庫發展。中國智庫數量在2010年已經達到世界第2，然而相對影響巨大的官方 (半官方)智庫而言，中國民間智庫發展乏力，亟待加以推進。在歐美國家，著名智庫多為民間智庫，且在政府決策和公眾輿論中發揮著重要的引導作用。民間智庫具有較強的公信力、獨立性和靈活性等先天優勢，作為今后一個階段發展的重點，政府應在各方面出臺政策加以扶持，鼓勵其加快發展。

(2)創建中國智庫數據庫。目前，國內各地的智庫基本上處于各自為戰的原始化發展狀態。其研究工作缺乏彼此之間的溝通聯絡，研究成果或者相互重復，或者沖突明顯。當前中國智庫工作的一個重要工作就是盡快創建一個智庫數據庫。其主要功能包括:每年發布中國智庫發展的最新研究報告，對中國智庫名錄加以收集整理發布，建立智庫之間的溝通平臺，加強智庫之間的協作研究、統一發布各個智庫的研究成果等。

(3)創新智庫研究方法。智庫本身的研究方法正在走向定量化、系統化。朱旭峰在構建智庫競爭力評估指標體系上進行了有益的探索［15］。對智庫的研究工作應當借鑒此發展思路。如前文所述，以往對智庫的研究主要集中在政治學、知識理論等方面。智庫研究方法的創新要從哲學、經濟學、管理學等方面尋求突破口［16］。其中，中國系統科學的快速成長可為智庫學理論創新提供重要來源。這方面仍有大量工作需要開展。

(4)加強智庫研究隊伍建設。據文獻搜索，國內從事智庫的學者寥寥可數，有關智庫的高水平研究成果也是屈指可數，相關工作亟待加強。如，國內關于智庫研究的博士學位論文就很少，《美國思想庫與一個中國政策》是國內第一本由博士學位論文改寫成的智庫研究專著［17］?？梢劳袊鴥容^大的智庫機構，加強人才引進和培養的力度。在有條件的高校和科研機構，設立相應的本科和研究生的“智庫學”專業。還要建立與國外著名智庫的人才共享、資源共享平臺，加大“走出去”步伐，盡快建立一支強有力的智庫人才隊伍。

［1］The Think Tanks and Civil Societies Program，University of Pennsylvania．The Global Go To Think －Tanks 2008:The Leading Public Policy Research Organizations In The World［R］．January 2009．

［2］唐納德·E·埃布爾森．智庫能發揮作用嗎［M］．上海:上海社會科學院出版社，2010．

［3］薛瀾，朱旭峰．“中國思想庫”:涵義、分類與研究展望［J］．科學學研究，2006，24(3):321 －327．

［4］王莉麗．旋轉門:美國思想庫研究［M］．北京:國家行政學院出版社，2011．

［5］Paul Dickson．Think Tanks［M］．New Yorks:Atheneum，1971．

［6］金芳，孫震海．西方學者論智庫［M］．上海:上海社會科學院出版社，2010．

［7］李軼海．國際著名智庫研究［M］．上海:上海社會科學院出版社，2010．

［8］The Think Tanks and Civil Societies Program，University of Pennsylvania．The Global Go To Think －Tanks 2010:The Leading Public Policy Research Organizations In The World［R］．January 2011．

［9］科技部辦公廳調研室，中國科學技術發展戰略研究院．2009—2010年度全國軟科學研究機構統計調查報告［R］．北京，2011．

［10］石東．智庫的核心價值是什么［A］．全球智庫峰會會刊［C］．北京:中國國際經濟交流中心，2009．

［11］James Simon．The Idea Brokers:The Impact of Think Tanks on British Government［M］．Public Administration，1993．

［12］亨廷頓．文明的沖突與世界秩序的重建［M］．北京:新華出版社，2010．

［13］林芯竹．為誰而謀——美國思想庫與公共政策制定［M］．北京:知識產權出版社，2007．

［14］徐曉虎，陳圻．智庫研究的歷史演進及其趨勢［J］．重慶社會科學，2011，(8):105－108．

［15］朱旭峰．中國思想庫——政策過程中的影響力研究［M］．北京:清華大學出版社，2009．

［16］徐曉虎，陳圻．智庫是什么——關于智庫研究的新觀點［N］．中國社會科學報．2011－05－26(11)．

［17］張春．美國思想庫與一個中國政策［M］．上海:上海人民出版社，2007．

(責任編輯 譚果林)

Development Process and Prospect of Think Tank

Xu Xiaohu，Chen Qi
(School of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 210016，China)

C931.5

A

2012－01－10

徐曉虎 (1974－)，男，江蘇淮安人，管理學博士研究生;研究方向:經濟與管理。