國家科技項目經費匹配及其恰當運用

肖廣嶺

(清華大學科技與社會研究中心，北京 100084)

國家科技項目經費匹配及其恰當運用

肖廣嶺

(清華大學科技與社會研究中心，北京 100084)

通過對我國科技項目經費匹配現狀的考察，借鑒美國相關經驗教訓，指出國家科技項目經費匹配既有積極方面又有消極方面。我國科技項目之所以比較普遍和高額度地采用經費匹配，是因為看到了其多方籌集經費、促進地方政府和承擔單位加強管理等積極方面，而忽視了影響公平競爭、削弱地方政府和承擔單位自主科研能力、造成科技經費分配的“馬太效應”等消極方面。為此，本文提出一系列政策建議，以便恰當地運用經費匹配，促進國家科技事業健康發展。

國家科技項目;經費匹配;費用分攤;科技政策

Abstract:Based on the investigation of current situation of funds matching of China's science and technology projects，and drawing on lessons from the U.S.experience，this paper points out that funds matching of the national science and technology projects has both positive and negative aspects.In China funds matching has been largely used in national science and technology projects because its positive aspects of the multi-party fund-raising，promotion of local governments and institutions to strengthen management are recognized，while its negative aspects of leading to unfair competition，weakening local governments and institutions to independent research capability，and resulting in“Matthew effect”for the allocation of science and technology funds are ignored.Therefore，this paper puts forward a series of policy recommendations for proper use of funds matching to promote the healthy development of national science and technology.

Key words:National science and technology projects;Funds matching;Cost sharing;Science and technology policy

1 引言

經費匹配可以理解為費用分攤，是各國政府推進科技項目實施的常見做法，其目的是集成多方科技經費，特別是項目實施單位的科技經費，更好地完成科技項目。

經費匹配可以分為兩大類:一是強制性的經費匹配，即政府的一些科技項目要求承擔單位匹配一定份額的經費，有的科技項目還要求下級政府部門匹配一定份額的經費，這種經費匹配是承擔科技項目的必要條件。二是自愿的經費匹配，即政府的一些科技項目沒有強制性的要求經費匹配而承擔單位自愿地匹配一定份額的經費。自愿的經費匹配可進一步分為兩種情況:正式承諾的經費匹配和非正式承諾的經費匹配。前者不僅要在項目協議書或任務書中正式承諾而且是有約束力和可審計的;后者雖然不需要在項目協議書或任務書中正式承諾，但在承擔項目后能匹配一定份額的經費。

對我國而言，在強制性的和自愿的兩種經費匹配之間還應增加希望的經費匹配，即政府的一些科技計劃項目雖然沒有強制性地要求承擔單位或下級政府部門必須經費匹配，但很希望經費匹配，否則在承擔科技項目競爭中會處于不利地位。

近幾年，隨著我國對科技創新越來越重視，不管是主管科技項目的各級政府部門還是承擔科技項目的高等學校、科研機構和企業，紛紛推出了各種各樣的經費匹配政策措施。人們更多地看到了經費匹配的積極方面而忽視了其消極方面，也沒有注意其適用范圍。因此，需要對政府科技項目經費匹配及其影響進行考察和分析，以便恰當運用經費匹配，促進我國科技事業健康發展。

2 我國的現狀及其問題

目前，我國政府的一些科技計劃項目，主要是由企業承擔或產學研合作承擔的科技項目，往往有強制性的經費匹配要求。一些科技項目不僅要求承擔單位匹配經費，而且還要求地方政府匹配經費，其目的是在增加經費來源時，也促使地方政府部門參與項目的組織和管理。

然而，另外一些由非企業承擔的政府科技項目，也多數希望有經費匹配，不管是國家主要科技計劃，如國家科技重大專項、863計劃、973計劃、國家重大科學研究計劃，還是政策引導類科技計劃，如星火計劃、火炬計劃、國家重點新產品計劃、國家軟科學研究計劃，都希望有經費匹配。具體表現在申請書或任務書的經費來源都分為兩大類:一是申請從計劃或專項獲得的資助，二是自籌經費，包括其他財政撥款、單位自有貨幣資金、其他資金。顯然，自籌經費就是經費匹配。

在中央政府部門科技項目強制性的或希望的經費匹配要求背景下，各省級政府部門紛紛進行經費匹配，以便促使本地的企事業單位積極申請中央政府部門的科技項目，獲得更多的中央財政科技經費。在地方主動或自愿經費匹配方面，一些經濟發達省份，如上海、江蘇、浙江等表現得非常突出。其經費匹配不僅包括費用 (成本)分擔，而且還“額外”增加。

例如，2009年上海出臺《國家重要科技計劃項目上海市地方匹配資金管理暫行辦法》(滬科合［2009］第007號)，對本市企事業單位承擔國家重要科技計劃項目，包括民口863計劃項目、973計劃項目、國家科技支撐計劃項目、國家科技基礎條件平臺建設計劃項目、國家自然科學基金重大、重點項目等給予“額外”10%經費匹配，并且主要用于勞務費支出，并允許有工資性收入的課題組成員列支勞務費，只是規定“課題責任人控制在5000元/人月以內、課題高級研究人員控制在3000元/人月以內、課題參與人員控制在2000元/人月以內填列，引進人才的資助標準在不突破該課題勞務費資助總額的前提下，由依托單位編制確定。”顯然，這種“額外”經費匹配雖然直接針對的是2006年財政部、科技部《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》及相關文件中規定有工資性收入的課題組成員不得提取勞務費，但其根本宗旨是鼓勵在上海的企事業單位積極承擔國家重要科技計劃項目，從而在競爭中獲得更多的項目和經費［1］。

再如，2003年浙江出臺《國家科技項目浙江省級財政科技經費匹配計劃管理辦法》(浙科發計〔2003〕132號)，不僅對要求地方財政給予配套的國家科技項目給予經費配套，而且對所有有利于浙江發展和提高科技創新能力的國家科技項目都給予經費配套。并且規定“浙江省級財政科技經費對國家科技項目匹配的比例原則上不超過國撥經費的三分之一，……國家要求匹配比例超過三分之一的，一般由市縣財政科技經費或申報單位自行匹配。”［2］可見，省級配套的比例較高，包含較多的“額外”配套，其根本宗旨是鼓勵在浙江的企事業單位積極承擔國家各類科技計劃項目，從而在競爭中獲得更多的項目和經費。

在中央和省級政府部門科技項目強制性的或希望的經費匹配要求背景下，我國地、縣級政府部門也紛紛主動地或被動地進行經費匹配。這樣很多國家科技項目不僅有省級財政經費配套，而且有地級和縣級政府財政經費配套，甚至有些國家科技項目還有鄉鎮政府財政經費配套，進而形成三級、四級乃至五級政府共同支持一些國家科技項目的局面。

除了地方各級政府財政經費配套外，很多項目承擔單位，特別是高等學校紛紛出臺各種各樣的政府科技項目經費配套措施，主要針對國家級和省部級科技項目。很多經費配套不僅是自愿的而且是“額外”的，往往采取后資助方式，即科技項目立項以后，依據財政經費到款額，給予一定比例的“額外”經費配套。

例如，《寧波大學科技工作經費獎勵與資助辦法》(寧大政〔2010〕222號)規定，對以寧波大學為第一承擔單位申請獲準的國家自然科學基金、國家科技部、國家發改委和國防預研等重大項目、重點項目、一般項目，提供到校經費40%的配套資助。對上述重大項目、重點項目和一般項目每項經費配套不低于6萬元，最高分別不超過60萬元、50萬元和30萬元，并對重大項目給予立項獎勵經費10萬元。另外，對上述部門的其他項目、國家其他部委的科技項目分別給予40%和30%的項目經費匹配，并分別對最低和最高經費匹配數額做出規定。該辦法還對國家級和省部級的科技創新團隊和科技創新平臺給予較高比例和額度的經費匹配。顯然，這里的經費匹配既是自愿的又是“額外”的，并且匹配的份額和額度較大［3］。

上述各種經費配套的積極方面是顯而易見的，就是中央政府部門引導地方各級政府和項目承擔單位，針對承擔的項目增加經費投入，更多地集成科技資源，增強地方各級政府和承擔單位的責任，從而更好地完成項目。然而，對其消極方面還沒有引起人們的重視。這里把其消極方面概括為如下幾點:

第一，不利于國家科技項目的公平競爭，加劇地區之間的不平衡和承擔單位之間的不平衡。能夠提供較多經費匹配的地區和單位往往會在競爭國家科技項目中處于有利地位，其他地區和單位則會處于不利地位。

第二，不利于地方政府和項目承擔單位自主確定科技項目和開展研發活動。不管是地方各級政府還是項目承擔單位，自有科技經費總是有限的，用于國家科技項目的經費匹配多了，則自主開展科技活動的經費就會減少。這不僅不利于各級政府更好地根據本地的實際需要和承擔單位根據自身科技、學科和人才培養需要開展研發和創新活動，而且不利于發現和開拓更多的科學的和技術的新增長點。

第三，不利于地區內部和項目承擔單位內部科技經費的均衡和合理分配。由于很多國家科技項目采取多層次經費匹配方式，即課題組一旦獲得國家科技項目，就會得到各級政府和本單位的經費匹配，特別是“額外”的經費匹配，甚至直接給獎勵或勞務費，并且份額和額度較大，結果造成了地區內部和承擔單位內部科技經費分配的“馬太效應”。

3 美國聯邦科技項目費用分攤的經驗教訓

2009年美國國家科學委員會發表《投資未來:為了強健的聯邦研究事業的國家科學基金費用分攤政策》報告，該報告在對NSF費用分攤政策進行歷史和現實的考察，特別是2004年取消NSF強制性費用分攤決定的后果進行評估后，提出兩條主要建議:一是允許但嚴格限定強制性費用分攤的應用范圍，即只對費用分攤是實現項目目標基礎的那些項目采用，具體包括NSF的工程研究中心計劃項目 (Engineering Research Centers program)、工業界—大學合作研究中心計劃項目 (the Industry/University Cooperative Research Centers program)、NSF和聯邦政府其他部門與科研能力較差地區通過費用分攤而實施的激勵競爭力研究的試驗計劃項目 (Experimental Program to Stimulate Competitive Research)、主要研究儀器計劃項目(Major Research Instrumentation Program)、中小學科學課程教師獎學金計劃項目 (Robert Noyce Teacher Scholarship Program);二是禁止在NSF建議書中有正式承諾的費用分攤，進而取消有關費用分攤的后續跟蹤和報告要求［4］。

該委員會確信實施上述兩條建議既不會減少項目承擔單位的承諾和經費貢獻，又不會對項目承擔單位管理聯邦資源產生負面影響。相反，這樣會增強項目承擔單位實施戰略性和靈活性計劃的能力，投資和開展各種研究計劃和方案，并促進項目承擔單位在NSF資助競爭中的平等［4］。

從美國對聯邦科技項目費用分攤政策的曲折過程和相關爭論可以看出，費用分攤的確既有積極的方面又有消極的方面，或者說既有利又有弊。對國家科技項目采取怎樣的費用分攤和對哪些計劃項目采取經費分攤，都需要通過利弊分析，以便做到利大于弊。美國之所以禁止自愿承諾的費用分攤并不是這種分攤不利于計劃項目的完成，而是會影響計劃項目的公平競爭。美國之所以允許一些計劃項目采取強制性的費用分攤，并不是不會影響這些計劃項目的公平競爭，而是采取費用分攤對實現這些計劃項目的目標起著基礎性的重要作用。

雖然美國允許一些計劃項目采取強制性的費用分攤，但這種分攤只能進入立項的第一階段，即項目承擔單位的資格考察，而不能進入立項的第二和第三階段，即項目承擔者遴選和資助額度協商。這樣做是為了盡量減少由于費用分攤而對競爭公平性而產生的不利影響。

另外，美國對聯邦科技項目費用分攤利弊得失的分析并不局限于該項目本身，而是超越該項目進行總體的考量。如果僅從完成聯邦科技項目考慮，費用分攤無疑是有利的，但費用分攤會降低項目承擔單位自主實施科技計劃的能力，通過總體考量，費用分攤很可能就會弊大于利。由此可進一步看出，美國不僅把項目承擔單位主要是高等學校作為聯邦科技項目的實施者，而且充分重視它們的自主科研。

4 比較與分析

對中國和美國科技項目經費匹配或費用分攤進行比較和分析，可以發現如下幾個不同點:

一是用詞不同。中國主要使用經費匹配(Funds matching)而美國主要使用費用分攤 (Cost sharing)。雖然兩個詞的意義相近，但有所不同。前者側重表面形式，后者側重內在原因。前者側重直接可見，匹配了多少就是多少;后者除了直接可見外，更容易包括間接和難以計算的部分。正由于美國在研究費用分攤政策時考慮了未回收的間接費用 (unrecovered indirect costs，盡管美國也認為不能正式地把其稱為費用分攤)，所以美國認為即使聯邦科技項目不采取費用分攤，項目承擔單位實際上也在進行著費用分攤，包括研究設施費、管理費等，現行的聯邦科技項目的間接費用返還數額，如NSF的返還上限為直接費用的26%，不能完全彌補實際的間接費用。

二是目的不同。盡管中國和美國都想通過經費匹配或費用分攤更好地完成項目，但美國的目的比較單一，而中國則要實現更多的目的。中國政府部門還把經費匹配作為一個重要手段，引導下級政府和項目承擔單位加大經費投入，進而促進科技發展。這是由于中國上級政府部門對下級政府部門和項目承擔單位的工作有指導和引導的職責，而美國聯邦、州、地方政府部門和項目實施單位相對獨立性較大，指導和引導關系較小。

三是范圍和程度不同。美國采取費用分攤只在很有限的一些科技計劃項目實施，并且費用分攤的份額有限，達到10%以上就較高了。而中國采用經費匹配則在很多科技計劃項目實施，并且匹配的份額很大，少則20%，多則50%，甚至匹配的經費遠遠高于中央政府部門的撥款，以便起到“四兩撥千斤”的作用。

四是規范性不同。美國的費用分攤要比較嚴格地作為科技計劃項目費用的一部分，在計劃項目費用一定的情況下，分攤的份額增大，則聯邦的撥款就會相應減少。中國除采取與美國相同的做法之外，還允許甚至鼓勵“額外”匹配，并且這種“額外”匹配的份額較大，甚至超過計劃項目經費的40%。

五是地方政府的作用不同。美國的州及當地政府雖然也希望本地的各種單位承擔較多的聯邦科技項目，但很少制定專門的費用分攤政策和建立專門的資金。州及當地政府主要通過高等學校一般經費間接地支持費用分攤，即高等學校從這種一般經費中拿出一部分，進行費用分攤。中國的省及下級政府部門不僅希望本地的各種單位承擔更多的國家科技項目，而且紛紛制定專門的經費匹配政策和建立專門的資金，并且匹配額度較大，有些計劃項目匹配經費甚至超過中央財政撥款。

造成上述不同的原因是多方面的。概括起來，可分為兩大類:一是客觀條件差異，二是主觀認識的差異。客觀條件的差異包括政治和行政制度、經濟體制和發展階段、歷史傳統與行為習慣等。主觀認識的差異在于:一是中國更多地看到了經費匹配的積極方面，沒有注意消極方面;美國則既看到了費用分攤的積極方面又注意了消極方面，美國的這種較全面的認識是在反復和曲折的過程中實現的。二是中國更多地看到了中央政府科技項目的作用，而比較忽視高等學校及學術機構自主科研計劃項目的重要作用;美國雖然也重視聯邦政府科技項目的作用，但比較重視高等學校及學術機構自主科研計劃項目的重要作用。相比較而言，美國的認識比較全面和深入。

5 結論和政策建議

國家科技項目的經費匹配或費用分攤對引導地方政府和項目實施單位的經費投入、加強管理、更好地完成項目，都有重要的積極作用。與此同時，這類措施也會對地區之間、單位之間的公平競爭、自主科研計劃能力，產生消極的影響。由于國家不同科技計劃項目的性質、目的、主要承擔者等不同，采取經費匹配或費用分攤的利弊得失也不同，因此，只有當利大于弊時，那些國家科技項目才應該實施經費匹配或費用分攤。

與美國相比，我國科技項目經費匹配的突出特點是范圍廣和額度大，并在用詞、目的、規范性和地方政府的作用方面有所不同。基于對我國科技項目經費匹配的現狀和問題的考察和分析，借鑒美國的相關經驗和教訓，這里提出如下政策建議:

第一，限定國家科技項目經費匹配的范圍，只對那些需要地方政府強力介入、承擔單位是企業或產學研合作的項目采取經費匹配，而對高等學校及學術機構承擔的科技項目一般不實施經費匹配。

第二，限定國家科技項目經費匹配方式和額度，一般只采用強制性的經費匹配而不采取自愿承諾的經費匹配，并且經費匹配的額度要適當，應設定一定的上限，而不是越多越好。

第三，不同地區、不同類型單位承擔國家科技項目經費匹配的額度應該有所不同，避免或盡量減小由經費匹配能力不同而引發的不公平競爭。

第四，把經費匹配僅用于承擔國家科技項目的資格考察，而不作為遴選承擔者的依據，不讓經費匹配影響國家科技項目申請、遴選和立項的全過程。

第五，修改國家科技項目申請書、協議書或任務書中有關經費來源的條目，把自籌經費改為匹配經費，并且經費匹配條目只應在要求經費匹配的國家科技項目書中出現，而不是作為一個普遍性的條目出現在所有國家科技項目書中，以免對公平競爭產生不利影響。

最后，建議國家科技部及相關部門對國家科技項目的經費匹配的狀況進行系統和深入的調研，分析各種科技計劃項目實施經費匹配的必要性和利弊得失，弄清各種經費匹配方式，如強制性的、希望的、自愿承諾的、“額外的”等經費匹配方式的適用范圍和利弊得失，進而科學地確定我國科技項目經費匹配的范圍、方式、額度等，規范和引導地方政府部門和企事業單位更合理地利用經費匹配政策措施，促進我國科技事業的健康發展。

［1］上海市科學技術委員會、上海市財政局．國家重要科技計劃項目上海市地方匹配資金管理暫行辦法(滬科合［2009］第007號)［EB/OL］．http://www．stcsm．gov．cn/structure/xxgk/zcfg/cxzc/pszc_info_zwzy41926_1．htm，2012 －01 －23．

［2］浙江省科技廳．國家科技項目浙江省級財政科技經費匹配計劃管理辦法(浙科發計〔2003〕132號)［EB/OL］．http://www．most．gov．cn/kjzc/kjzcdfgz/dfzczj/200804/t20080407_60391．htm，2012 －01 －23．

［3］寧波大學科技工作經費獎勵與資助辦法(寧大政〔2010〕222 號)［EB/OL］．http://skc．nbu．edu．cn/listDoc．asp?colID=530000010153，2012 －01 －23．

［4］The National Science Board．Investing in the Future:NSF Cost Sharing Policies for a Robust Federal Research Enterprise(NSB-09-20)［EB/OL］．http://www．nsf．gov/pubs/2009/nsb0920/index．jsp，2012 －01 －23．

(責任編輯 張九慶)

Funds Matching of National Science and Technology Projects and Its Proper Uses

Xiao Guangling
(The Center of Science，Technology and Society，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

G311

A

2012－01－23

肖廣嶺 (1956－)，男，天津人，哲學博士，教授，博士生導師;研究方向:科技政策。