淺談糧食安全風(fēng)險防范

【摘要】杭州是糧食主銷區(qū)，也是缺糧地區(qū)，供需缺口受人口增長、工業(yè)用糧等因素的影響不斷擴(kuò)大，糧食對外依存度不斷增大。如何在大市場大流通的環(huán)境下，增強(qiáng)杭州糧食安全風(fēng)險防范能力是我們必須面對和解決的重要問題。本文從對糧食安全的認(rèn)識、影響糧食安全的因素、杭州市糧食安全面臨的問題、提高杭州市糧食安全對策等四個方面進(jìn)行闡述。

【關(guān)鍵詞】糧食安全影響因素存在問題對策

一、對糧食安全的認(rèn)識

糧食安全是一個不斷豐富、充實(shí)和深化的概念。1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）在世界糧食大會上提出糧食安全即保證任何人在任何地方都能得到為了生存與健康所需要的足夠食品。我國關(guān)于糧食安全的概念提出始于1992年，將糧食安全定義為能夠有效地提供全體居民以數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量達(dá)標(biāo)的包括糧食在內(nèi)的各種食物。

本文的重點(diǎn)在于研究杭州的糧食數(shù)量上即糧食供給上的安全。

二、影響糧食安全的主要因素

1.影響糧食安全的生產(chǎn)因素。糧食生產(chǎn)安全與資源、投入等因素有關(guān)。一是耕地資源減少。耕地的數(shù)量和質(zhì)量決定著糧食生產(chǎn)可能的規(guī)模和糧食產(chǎn)出率的高低。近年來由于建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)害損害等原因，耕地大大減少。二是自然災(zāi)害影響。我國農(nóng)業(yè)至今尚未擺脫靠天吃飯的局面，特別是南方的水災(zāi)和北方的旱災(zāi)仍是制約糧食生產(chǎn)的一個重要因素，并且隨著人口壓力的加大和生態(tài)環(huán)境的惡化，受災(zāi)面積和成災(zāi)面積都有擴(kuò)大的趨勢。三是農(nóng)業(yè)科技和機(jī)械化水平落后。由于耕地減少的趨勢難以扭轉(zhuǎn)，糧食的增產(chǎn)必須依靠科技進(jìn)步及科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的轉(zhuǎn)化。農(nóng)村薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施及落后的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平構(gòu)成了糧食生產(chǎn)安全的又一危險因素。

2.影響糧食安全的流通因素。流通安全主要涉及糧食流通體制、價格體系、儲備體系、補(bǔ)貼制度等方面。一是價格體系。糧價決定農(nóng)民種糧收益水平，影響農(nóng)民種糧積極性。政府需要對主要糧食品種采取價格上的宏觀調(diào)控，政府要通過相機(jī)逆向操作，減少糧食價格波動對產(chǎn)量和需求量的沖擊，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，增加糧食安全程度。二是儲備體系。糧食安全居我國三大戰(zhàn)略安全之首，而糧食儲備是糧食安全體系中極其重要的組成部分，它是確保糧食持續(xù)、均衡、安全供應(yīng)的重要手段，是解決糧食安全的有效應(yīng)急措施。建立糧食儲備，可以調(diào)劑余缺，起到“蓄水池”的作用。目前我國儲備糧一方面地區(qū)分布不盡合理，另一方面輪換機(jī)制不夠科學(xué)。三是糧食流通體制。糧食流通安全是實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要因素，由于目前產(chǎn)銷區(qū)格局分布欠合理，糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)較為集中，保障銷區(qū)糧食供應(yīng)，運(yùn)輸成本會大大增加，所以糧食物流技術(shù)對糧食安全的影響也日益突出。

3.影響糧食安全的應(yīng)急加工能力因素。糧食安全除了受糧食生產(chǎn)能力、流通體系完善程度影響外，應(yīng)急加工能力對糧食安全也起著重要影響。一是應(yīng)急加工設(shè)備、人員、資金保障。出現(xiàn)糧食危機(jī)時，需要動用應(yīng)急加工設(shè)備和應(yīng)急資金，足夠的應(yīng)急生產(chǎn)線、應(yīng)急工作人員都要有所保障。二是應(yīng)急加工糧食企業(yè)的糧源保障。主銷區(qū)的糧食加工企業(yè)如果糧源不足，就很難承擔(dān)應(yīng)急狀態(tài)下的糧食加工任務(wù)。因此，有必要以糧食儲備庫為依托，建立規(guī)模化的糧食加工基地，對條件成熟、基礎(chǔ)較好的加工企業(yè)進(jìn)行資源整合，給予一定的政策傾斜扶持。

三、杭州市糧食安全面臨的困難和問題

一是增產(chǎn)受制約，需求呈剛性，產(chǎn)需缺口繼續(xù)擴(kuò)大。杭州是缺糧地區(qū)，實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)十分重要。目前的糧食產(chǎn)量主要與播種面積呈正相關(guān)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，杭州市糧食耕地總量呈快速下降態(tài)勢，糧食種植面積也難有增加的余地，這就導(dǎo)致杭州市糧食生產(chǎn)難以有大幅度提高。然而糧食的消費(fèi)需求呈剛性增長，這勢必導(dǎo)致糧食的供需缺口越來越大，糧食的對外依存度隨之加深，2009年我市三分之二以上糧食靠外購，一旦全球性或全國性的糧食緊缺，我市的糧食供應(yīng)就會暴露出很大的問題，糧食安全隱患就不能消除。

二是糧食產(chǎn)銷合作長效機(jī)制尚需完善。近年來，杭州市糧食產(chǎn)銷合作關(guān)系雖然逐步加強(qiáng)，但仍然是“松散型”的合同利益關(guān)系。本地糧食企業(yè)與糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食企業(yè)在糧食生產(chǎn)期簽訂短期的購銷合同。由于難以就未來糧食的產(chǎn)量、糧食價格、糧食質(zhì)量等進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測，這就決定了主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)已簽訂的購銷協(xié)議面臨不確定風(fēng)險，也就給糧食市場的流通帶來不穩(wěn)定因素。

三是糧食應(yīng)急加工能力不足。目前杭州市區(qū)大米加工企業(yè)只有4家，日加工大米能力只有600噸，而杭州市區(qū)日均糧食消費(fèi)量為1300噸，大米日加工能力缺口700噸，現(xiàn)有的糧食加工設(shè)備普遍陳舊落后，不能滿足應(yīng)急加工需要，糧食市場一旦異常，儲備稻谷不能及時加工成大米投放市場，就會出現(xiàn)“有谷變不了米，有糧吃不上飯”的狀況。

四是糧食應(yīng)急運(yùn)輸?shù)奈锪鞅Ｕ先蔽弧Ｄ壳昂贾菀言诤邶埥苌浇⒘思Z食生產(chǎn)基地和儲備糧庫，為杭州糧食應(yīng)急確保了糧源。一旦出現(xiàn)糧食危機(jī)，及時將黑龍江的糧食運(yùn)輸?shù)胶贾荩瑢徑馕C(jī)起著舉足輕重的作用。綜合考慮到運(yùn)輸成本和運(yùn)輸速度，目前糧食主要依托鐵路運(yùn)輸，然而，鐵路運(yùn)輸?shù)恼{(diào)度權(quán)不在地方，由于地方依托鐵路運(yùn)輸缺少主動權(quán)，一旦需要應(yīng)急長途運(yùn)輸糧食，就會出現(xiàn)有糧運(yùn)不進(jìn)杭州的情況。應(yīng)急運(yùn)輸?shù)奈锪魅鄙俦Ｕ希瑢⒅苯佑绊懺诩Z食主產(chǎn)區(qū)建立的應(yīng)急儲備糧庫應(yīng)有作用的發(fā)揮。

四、提高杭州市糧食安全的對策建議

銷區(qū)糧食安全應(yīng)該是在“安全性”和“經(jīng)濟(jì)性”之間尋找一個平衡點(diǎn)。杭州作為糧食銷區(qū)，在增產(chǎn)受限的情況下，做大糧食市場是保障杭州糧食安全的基礎(chǔ)，加強(qiáng)糧食儲備是杭州糧食安全應(yīng)急保障的關(guān)鍵，建立健全糧源與物流的協(xié)作機(jī)制是保障糧食安全的重要手段。杭州糧食供求矛盾在逐步加劇，保障糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我們可以重點(diǎn)從以下幾個方面著手，增強(qiáng)杭州糧食安全風(fēng)險防范能力：

（一）堅(jiān)持科技興農(nóng)，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

1.增加農(nóng)業(yè)資金投入。增加扶持糧食生產(chǎn)的專項(xiàng)資金，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，開發(fā)優(yōu)質(zhì)高效的糧食品種，提高糧食生產(chǎn)科技含量。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理、降低對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞，以提高糧食作物單產(chǎn)；實(shí)施糧食增產(chǎn)工程，從“藏糧于庫”向“藏糧于地”與“藏糧于技”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。

2.建立和完善耕地保護(hù)機(jī)制。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，依法管護(hù)基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，堅(jiān)決制止耕地拋荒，防止耕地減少無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象發(fā)生；同時要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和地力建設(shè)，提升標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量，多渠道多途徑加強(qiáng)耕地地力建設(shè)，建立耕地地力動態(tài)的長期監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。

3.落實(shí)扶糧政策凸顯種糧比較效益。繼續(xù)執(zhí)行國家農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼等政策，認(rèn)真落實(shí)省級早稻訂單獎勵、糧油種植大戶直補(bǔ)、訂單儲備糧價外補(bǔ)貼、種糧大戶水稻政策性保險等各項(xiàng)扶持政策。必須把糧食安全與農(nóng)民增收更加緊密地結(jié)合起來，出臺適合杭州的扶持政策，處理好促進(jìn)糧食生產(chǎn)與增加農(nóng)民收入的關(guān)系，確保糧食產(chǎn)量。

（二）堅(jiān)持做大糧食市場，夯實(shí)糧食供應(yīng)基礎(chǔ)

1.進(jìn)一步深化糧食產(chǎn)銷合作。按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、企業(yè)為主、市場運(yùn)作”的原則，抓住機(jī)遇，政府要出臺更優(yōu)惠的糧食產(chǎn)銷合作政策，鼓勵建立相對穩(wěn)固的合作伙伴，積極探索嘗試建立投資式的產(chǎn)銷協(xié)作。一是建立投資換產(chǎn)品的協(xié)作關(guān)系，主要由政府組織或牽線以技術(shù)投入或?qū)r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的形式支持糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，以換取一部分對口供應(yīng)杭州的糧源；二是建立跨區(qū)域的獨(dú)資或股份制的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營公司，實(shí)行投資、銷售在杭州，生產(chǎn)、加工在產(chǎn)區(qū)的經(jīng)營模式；三是采取租地或直接購買土地使用權(quán)的方式，在糧食主產(chǎn)區(qū)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和商品糧基地，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品的定點(diǎn)生產(chǎn)、加工和返銷。鼓勵產(chǎn)區(qū)糧食經(jīng)營和加工企業(yè)落戶杭州。

2.支持從事糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)的發(fā)展。制定優(yōu)惠政策，大力引進(jìn)并培育具有市場競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營骨干龍頭企業(yè)，積極引導(dǎo)和鼓勵龍頭企業(yè)樹立品牌意識，加大對糧食深加工的投入，促進(jìn)糧食加工和轉(zhuǎn)化增值。以市場為導(dǎo)向，發(fā)展區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)模化的生產(chǎn)基地。在擴(kuò)大在杭的糧食采購、儲存、銷售規(guī)模的同時，增強(qiáng)地方政府的調(diào)控能力。

（三）堅(jiān)持科學(xué)儲糧，有效發(fā)揮儲備糧調(diào)節(jié)供給、應(yīng)急供給作用

參考國際上糧食儲備管理的成功經(jīng)驗(yàn)，杭州的糧食儲備體系可以采用政府儲備和市場儲備相結(jié)合的方式，加強(qiáng)儲備監(jiān)管，落實(shí)儲備補(bǔ)貼，確保儲備糧源，逐步探索“藏糧于企”的糧食儲備途徑。在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的條件下，杭州糧食儲備管理應(yīng)做到“四個必須”：

1.必須保障政府儲備足額到位。政府儲備是政府應(yīng)對糧食危機(jī)、調(diào)節(jié)糧食供應(yīng)的既重要又直接的調(diào)控手段，任何時候都不能忽視其重要性。杭州要確保任何時候和任何情況下政府手中都有足夠的地方糧食儲備，充分發(fā)揮儲備糧“蓄水池”和“緩沖區(qū)”的重要作用，增強(qiáng)糧食的安全性。

2.必須強(qiáng)化市場儲備功能。杭州市政府在投資建設(shè)勾莊糧食物流園區(qū)糧庫、803洞庫項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，要充分利用市場手段，鼓勵大型的糧食經(jīng)營企業(yè)落戶杭州，鼓勵其在杭州新、改、擴(kuò)建設(shè)糧庫，出臺優(yōu)惠政策吸引品牌的糧食經(jīng)營企業(yè)在杭州建設(shè)糧食加工基地，在杭州市現(xiàn)代物流專項(xiàng)、商貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)等專項(xiàng)資金中安排資金給予企業(yè)補(bǔ)助和獎勵，通過加強(qiáng)糧食倉儲能力建設(shè)，確保糧食在杭州本土的市場保有量，有效發(fā)揮市場儲備功能，確保市場波動時杭州有糧可調(diào)。

3.必須建立合理的糧食儲備結(jié)構(gòu)，完善原糧、成品糧、應(yīng)急加工能力三級儲備體系。目前杭州市政府糧食儲備為21.5萬噸，其中小麥6萬噸，早秈谷8萬噸，晚粳谷7.5萬噸（成品糧1.3萬噸）；杭州市市場糧食儲備為成品糧1.4萬噸。一旦糧食市場出現(xiàn)異常，杭州市有成品糧儲備2.7萬噸，按杭州市日糧食消費(fèi)量為1300噸計(jì)算，成品糧儲備可維持消費(fèi)20天。在此基礎(chǔ)上，同時通過應(yīng)急加工可將原糧加工為成品糧，這樣形成的原糧、成品糧、應(yīng)急加工能力三級儲備體系，將有助于我們更好地應(yīng)對危機(jī)。這就要求提高糧食應(yīng)急加工能力，增強(qiáng)政府調(diào)控能力，同時根據(jù)居民的消費(fèi)要求和市場調(diào)控的需要，合理調(diào)整儲備糧品種，適當(dāng)增加晚粳谷、晚秈谷儲備。

（四）堅(jiān)持發(fā)展糧食現(xiàn)代物流，建立健全糧源和物流的協(xié)作機(jī)制

糧食物流是指糧食從生產(chǎn)、收購、儲存、運(yùn)輸、加工到銷售服務(wù)的整個過程中的實(shí)體運(yùn)動以及在流通環(huán)節(jié)的一切增值活動。發(fā)展糧食現(xiàn)代物流是杭州以市場經(jīng)濟(jì)方式確保糧食安全的重要手段。

1.培育和發(fā)展區(qū)域性的物流中心。構(gòu)建糧食物流中心可以把糧食流通資源按市場化要求重新配合、配置，可以使糧食生產(chǎn)和流通步入良性循環(huán)發(fā)展的軌道，建立以大規(guī)模糧食集散和綜合性物流服務(wù)為主的現(xiàn)代物流中心，進(jìn)行功能創(chuàng)新與整合提升，努力將杭州糧食物流中心打造成集糧食批發(fā)交易、倉儲服務(wù)、物流配送、電子商務(wù)為一體的大型糧食物流中心。

2.加強(qiáng)糧食應(yīng)急運(yùn)輸?shù)奈锪鞅Ｕ辖ㄔO(shè)。為保證在糧食緊張情況下，杭州能將在外省市建庫儲備的糧食及時運(yùn)到杭州，鐵路、交通、財(cái)政等部門為糧食調(diào)進(jìn)、接運(yùn)、糧食加工應(yīng)提供火車、汽車運(yùn)輸?shù)确矫娴闹С郑☉?yīng)急運(yùn)輸工具、應(yīng)急運(yùn)輸人員、應(yīng)急運(yùn)輸資金等配備，地方無權(quán)調(diào)配鐵路運(yùn)輸，但應(yīng)積極向上爭取中央運(yùn)輸部門的支持，避免“有糧運(yùn)不進(jìn)來”現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）堅(jiān)持糧食安全應(yīng)急反應(yīng)體系建設(shè)，增強(qiáng)杭州糧食應(yīng)急供應(yīng)能力

糧食安全是動態(tài)和變化的，糧食生產(chǎn)的波動是經(jīng)常的，公共突發(fā)事件也是難以預(yù)測的，這就需要建立一個預(yù)報準(zhǔn)確及時、反應(yīng)靈敏、措施得力的預(yù)警體系。

1.建立糧食安全預(yù)警系統(tǒng)。掌握國內(nèi)外糧食市場行情的變化，在國內(nèi)、省內(nèi)選擇一些具有代表性的采價點(diǎn)，定期搜集糧食成交交割動態(tài)，加強(qiáng)對糧食價格變動規(guī)律的研究和分析，建立糧食安全預(yù)警系統(tǒng)。

2.增強(qiáng)糧食應(yīng)急加工能力。從糧食安全出發(fā)，政府必須扶持一些骨干糧食加工企業(yè)和糧食經(jīng)營企業(yè)。確保糧食不安全時，原糧能通過骨干經(jīng)營企業(yè)、加工企業(yè)及時加工成成品糧，并按照政府指令供應(yīng)市場。因此，在糧食安全時，政府與其簽訂承儲、應(yīng)急加工的合同，可以日常承儲補(bǔ)貼、以優(yōu)惠價格收購等多種形式對這些骨干企業(yè)給予支持，企業(yè)完全按市場運(yùn)作，政府可以按照業(yè)務(wù)量、糧食品質(zhì)、獲糧途徑等多方面對糧食經(jīng)營企業(yè)、加工企業(yè)實(shí)行星級評定管理，給予分等級進(jìn)行獎勵；在糧食不安全時，政府可以采取支付儲備動用補(bǔ)貼、應(yīng)急加工補(bǔ)貼等形式依托這些企業(yè)供應(yīng)市場，確保安全。

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作者簡介：王敏燕（1978-），女，江蘇啟東人，學(xué)士，中級會計(jì)師、注冊稅務(wù)師，杭州市財(cái)政局主任科員。

（責(zé)任編輯：趙春輝）