大型技改項目中甲方的財務監督新探索

【摘要】財務監督在國有企業的經濟活動中起著良好的糾偏、防弊作用。在大型技改項目中，負責甲方財務監督的財務和審計分工合作，對于保證工程投資的良性運行起著重要的作用。為了解決財務監督的標準化、常規化的問題，我單位引入了項目資金監管軟件，將承包商工程專用賬戶的資金也納入財務監管范圍，實行專款專用。這一新探索結合財務核算，對加強工程投資實施階段的事前和事中控制起了很好的作用，對于其他國有投資的大型項目也不乏借鑒。

【關鍵詞】財務監督國有甲方工程項目

一、財務監督概述

（一）財務監督的定義和作用

財務監督是從本單位經濟利益出發，對經濟活動的真實性、正確性、合理性、合法性和有效性進行全面的監督。它作為解決委托代理矛盾的產物由來已久，是經濟監督的重要內容。國有單位的財務監督不僅對其經濟行為的合法、合規性起著重要的制約作用，對于人員的不法行為也有良好的威懾力，還能增強單位風險管控的能力，提高財務資源的配置效率。

（二）財務監督的目標任務

實務中對財務監督的地位是有些模糊的，有的認為財務監督與控制是財務管理的基本職能之一，而有的則認為財務管理和財務監督是財務工作的兩大職能。而無論財務監督是否獨立于財務管理，它的目標任務是明確的，即督促財務活動符合國家有關政策、法規和單位經營文化、制度的規定，揭露財務活動中的弊端和違法行為，威懾和制約不法行為，保證財務活動的正軌運行，促進資源的合理配置和有效利用，實現組織目標。

（三）國有企業的財務監督工作

國有單位，特別是大型企業的財務監督工作主要包括通過建立和完善內控機制，提高風險管控和企業危機應對的能力；通過全面預算、資金集中管理和財務信息化等財務管理手段提高財務資源配置效率，降本增效；通過強化重大財務事項、總會計師職責管理等，做實企業賬本，提升財務集團化運作水平等等。除總會計師外，工作主要落實在會計和審計部門。本單位技改項目中甲方的財務監督，就是會計和審計在建設項目各環節中發揮各自的職權能力，進行財務監督，其主要目的是有效控制工程成本，提高項目建設的經濟效益和社會效益。

二、國有工程項目甲方財務監督的基礎準備

（一）要做好甲方財務監督，首先要確立單位內部公開、分權的環境

財務監督的體制是建立在一定的產權關系基礎上的，而國有單位的性質就決定了單位內部每一層級的財務監督組織機構都具有雙重身份，既是委托人又是代理人；即同時身為監督人和被監督人。

比如財務部負責監督其他部門的財務運作，是財務監督的主體；同時，財務部作為一個部門，是單位財務運作的組成部分，又是監督客體。監督人身份的多重性，決定了當其所代表的利益不一致時，各種身份會相互牽制、干擾，影響財務監督的效能。如果單位體制不健全，對領導干部缺乏約束，就易發生貪腐事件。

要解決這一身份困擾，在機關事業單位，需要營造公開公正、分權制衡的環境。在企業，則需要確立現代企業制度。現代企業制度，是以企業法人制度為基礎，以企業產權制度為核心，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件而展開的，由各項制度所組成的，用于規范企業基本經濟關系的制度體系。它旨在依靠產權制度，使決策、執行、約束有機統一，在生產經營中，特別是財務監管方面，最大限度地保護相關者的權益。

我單位已實行現代企業制度改革，由董事會、監事會和預算、投資、薪酬等專業管理委員會行使重大事項的經營管理權，由總經理辦公會議行使日常經營管理權。針對本項目公司專門成立了監督小組，成員來自綜合計劃部、法改部、審計部、財務管理部及紀檢監察部，各部監管職責明確。其中財務管理部負責技改資金的監管，而審計部負責風險控制和工程造價（即投資）控制。此外，公司還專門制訂了多項管理制度和程序文件以強調公開、明晰職權。同時還注重借助外部力量，引進了全過程審計和第三方總控；盡量通過省際的招標平臺進行公開招投標；建立有問題向省、市政府相關監督管理機構溝通匯報的機制等，這些作法都試圖解決在組織機制上監管人身份的難點。

（二）要做好甲方財務監督，財務、審計人員還要避免單方面強調財務工作，強調固有的工作方式，不重視與時俱進、推陳出新的誤區

我公司的技改項目，投資規模近50億，作為為民辦實事的一號工程，得到了市政府的大力支持，但由于拆遷工作的影響，造成了實際建設工期的緊張，作為監督部門，既要保障工程的正常進度不受影響，又要堅持原則，為國家、行業和企業把好關，遇到新問題，必須主動了解情況，急業務部門之所急，積極尋求新的解決方法，否則或者會延誤工期，或者要降低工作標準，都會給企業帶來損失。

（三）要做好甲方財務監督，還應抓住幾個重點

1.引進外部力量進行社會監督，要做好溝通配合工作。大型投資項目往往會借助外部力量，我單位為優化項目概算，引入了第三方審查機制；為降低工程項目建設風險，引入了工程建設咨詢及全過程審計；為保證招標工作質量，選擇了招標代理公司。作為監管部門，審計部既要配合外單位的工作，做好全過程審計等與項目部的溝通，又要從企業角度提出監管要求，以進一步維護我方的利益，還要進行項目的內審把關及企業相關的內控流程設計。

2.企業要完善相關的制度建設。除企業本身的授權審批制度往往要依據技改的特點進行專門的授權外，還要健全相關的內控制度、信息傳遞報告及檔案保管等制度。這些可以由項目組與監管部門首先按自己的職權擬定，再共同討論確定。

3.最重要的工作，是對項目的全程進行監管控制。在籌備立項階段，可行性研究時就要對項目的經濟效益進行預測、評價，這主要是財務部門和項目籌建部門的工作。然后是招投標管理、合同管理等辦法的確定，主要由項目監管小組來完成。而在施工階段，主要是財務的資金監管，合同管理，預算控制等。最后是竣工決算階段的造價審計、交付資產管理以及最終的財務效益和經濟效益評價。

三、工程項目甲方財務監督的通常作法

財務監督主要是對企業的財務活動和財務關系進行監控。它需要現代企業制度下的恰當的分權和法治的環境，還需要企業外部單位及內部相關部門的協作、配合，而并非僅僅是財務、審計人員的責任。當然財務(會計)、審計是項目甲方財務監督的主要職能部門。

我們知道，審計的主要職責是受財產所有者的委托對財產經營者的經濟活動就其合規性、合法性、合理性和有效性以及有關資料和活動的真實性、公允性進行監督和檢查，起到經濟監督、經濟評價、經濟鑒證等作用，最終對財產經營者的經濟活動做到促進和制約作用。內部審計財務監督的內容主要包括財務報告及信息的合規性和公允性，以及企業的經營運作、風險管理與控制情況。

而會計監督是指會計機構和會計人員依據管理制度，對企業經營活動及資金流轉進行綜合連續地監察和督促，以確保經濟活動的合規合理，保障會計信息的相關性、可靠性和可比性，從而提高企業經濟效益。

不同企業財務、審計的分工略有不同，但在項目的財務監督中，通常審計部門關心的是合法合規性、效益性及內控的有效性，而財務部門關心的是真實合法性、完整可靠性以及經濟合理性。大型基建項目周期較長，各階段相互銜接又不可間斷，而其間各種不確定因素將直接影響到項目總投資目標的完成，因而對項目的財務監督必然是全過程的，即對項目可行性研究(概算)、勘察設計與預算、招標投標、施工過程、竣工決算等各階段全過程的進行監督。

我們把項目大致分為三個階段：項目前期階段、建設實施階段和竣工驗收階段。項目前期主要包括項目建議書的提出、可行性研究報告、初步設計及施工圖設計，以及相關的項目審批工作。財務監督的重點是可行性研究和概、預算，而可行性研究和技術論證的過程事實上也是項目決策的過程，要對項目風險進行盡可能的預計，理清總概算的涵蓋內容，完善立項范圍，注意跟進調整。

工程建設實施的過程中財務監督的重點則是對招投標的監管和日常的財務核算監管，前者要審查招標文件的科學性、標底的合理性以及工程量清單的正確性，后者包括正確使用會計科目、規范待攤投資等的攤銷方法以及對項目資金、價款結算的監管。其中對項目資金監管的主要方式是：建設資金專款專用，落實監管責任人、制定監管原則等；而對價款結算監管則主要是審核手續是否完備、審批程序是否規范，憑證是否真實合法等。

竣工驗收階段財務監管的重點是實物及檔案資料的驗收和竣工決算審計。

四、本企業財務監督的新探索

上述財務監督的通常作法已比較全面，而本企業項目監督又有一些新的探索。首先，應該說我國國有企業財務監督主要集中于事后的反饋性控制，缺乏事前、事中的防護性控制和前饋性控制。而且，加強監督，最好能通過標準化流程實現。一方面使監督制度化、常規化、標準化，減少人為偏差，提高監督質量和效率，另一方面可以避免部門間的沖突，減輕人的抵觸情緒。此外，財務監督應與工程建設控制相結合，以促進施工單位保質保量、按期按計劃完成甲方企業的工程建設目標。

本企業在加強事前和事中控制方面，除機構準備和制度建設外，還注意借助中介機構的力量，以營造公正、公平、公開的監管工作氛圍，但最重要的還是在具體實施中下功夫。對施工過程的財務監督重點，一是審計部門對招投標的前程介入和施工過程的全程監控，一是為財務部門的日常監管建立了統一工作平臺——技改項目資金監管系統。后者是在行業對大型項目監管的統一要求下經過適應性調整形成。由于技改項目資金監管系統是在行業重點項目監管的創意思路下的新探索，下面就其具體作法加以介紹。

首先，大型項目資金監管是本行業紀檢監察部門的一個工作新思路、新方法。大型項目投資規模大，涉及巨額資金，必然面臨資金管控風險。建設單位本身一般具有較完善的資金管控能力，但一旦資金被注入施工企業，就往往鞭長莫及了。新思路是要求施工企業建立該技改項目的專用賬戶，專款專用，且允許我方對賬戶資金的使用進行監管。

面對監管要求，我企業首先要解決的是行為的合法性。為此，監管小組集體討論制訂了專用賬戶管理辦法，由財務部門與相關銀行協商擬定了專用賬戶三方共管協議的文本。然后，辦法和協議文本被明確地寫入所有土建項目的招標文件，這就保證了具體作法的合法性。

實施中，項目資金在按進度計劃，經監理、總控及全過程審計單位審核后，由財務對照合同，按批準額度撥入施工方的專用賬戶。施工方在使用資金前，先在監管系統中進行其材料供應商或勞務分包商的開戶信息等結算資料備案，再將相關合同、發票、人工費、約定合理利潤額度內的用款計劃等輸入系統，其中主材的品牌、質量應與主合同（即我方與施工方簽訂的合同）一致。

備案信息提交后，銀行會與其專用賬戶申請付款額核對，一致則付款放行。施工方合同、發票等的書面材料在約定時限內送至我方，以便我方審核其備案信息與實際交易是否一致。銀行按月提供專用賬戶的收付款情況以供我方對賬。備案與實際不符的付款將被責令糾正，逾期未予糾正我方有權對專用賬戶進行止付，還可能暫緩我方下一筆進度款的支付。

這一作法既不影響工程結算進度，又確保了建設單位的資金確實被用在項目中，且保證了用料質量和勞務工資的及時發放，而且監管動作被固化在系統中，節省了人力、物力，又保存了結算的痕跡以備必要時追溯。系統運行兩年多以來，基本上達到了預期的監管效果，行業的這一創新思路也得到了中紀委的肯定。

除上述重點監管工作以外，通過企業的統一軟件平臺，實現了企業在建工程的日常財務核算與資本性支出預算的結合，且進一步與行業統一的日常資金支付監管系統銜接，也在資金安全、有效地使用上收到了良好的管控效果。此外，設立內容豐富的輔助臺賬，在日常財務核算之外，加入業務部門關注的信息，如合同號、相關的付款條款，預付款支付、沖轉情況，甚至增值稅的抵扣情況等，既有利于財務部門及時與業務部門對賬，又有利于統一口徑進行投資完成情況的監督和控制。

五、該探索之于大型工程建設項目甲方財務監督的意義

在本行業多是國有獨資公司的背景下，我們在大型基建技改工程項目中財務監督的經驗對其他國有投資的大型項目，特別是政府投資項目，有著特別的借鑒作用。政府投資主要是用于公益性設施和公共基礎設施，這類項目往往投資規模大，甲方有政府投資背景，因而項目資金充裕，但對項目的監管，特別是要保證干部隊伍的廉潔卻是難題。而通過對資金流向的深入追蹤監控可以很大程度上減少借助資金混流而被掩蓋的營私舞弊現象。國有企業的財務監督目的之一就是為了保護國有財產的安全，而在財務核算、財務管理的過程中實行有效的事前、事中、事后監督，將監督與預算管理、國有資產監管結合起來，融合在日常管理工作之中，就能夠提高財務監督的有效性，使其發揮作用并取得更好效果。而且，財務監督具有制約性和促進性兩大作用，有實效的監督才是可持續的監督。只有將甲方財務監督工作日常化、標準化，同時注意與時俱進，才能更好地發揮財務監督對工程建設項目保質保量按期完成的制約作用，以促進工程項目達到其預期的效益目標。

參考文獻

[1]曹建.創新制度破解工程建設腐敗難題[J].中國監察，2010(15）：24-25.

[2]陳桂英.加強基本建設項目財務管理和監督有關問題的探析[J].會計師，2011(3):53.

[3]丁凱.淺議加強國有企業內部財務監督工作[J].商場現代化，2010(33):177.

[4]樊麗.論財務監督與控制機制的建立[J].北京石油管理干部學院學報，2010(6):83-88.

[5]顧冰.論財務監督與工程投資控制[J].商場現代化，2010(21):142.

[6]雷顯偉.企業財務分權中存在的問題及對策[J].現代企業文化，2010(21):112-113.

[7]李越冬，干勝道.企業財務監督主體及內容研究:基于公司法人財產權保護的視角[J].會計之友，2010(30):16-18.

[8]梁文東.基本建設項目財務管理和監督有關問題的探討[J].國際商務財會，2009(12):67-69.

[9]梁勇.淺談會計服務與財務監督[J].致富時代，2010(12):48-49.

[10]孟建民.積極改進和強化財務監督工作 進一步推進國有企業提高管理水平:國資委副主任孟建民在國資委系統財務監督工作會議上的講話摘要[J].工業審計與會計，2010(6):32-35.

[11]彭才根，商燕劫.企業財務監督主體道德培植的機制與路徑探索[J].商業時代，2011(14):95-96.

[12]戚學祥，賈晟.完善我國公共財務監督體系的思考[J].財會研究，2011(7):68-69，80.

[13]蘇武俊，袁新滿，高燕華.加強財務監督構建和諧基建[J].會計之友，2010(3):33-34.

[14]蘇治國.淺談國有企業財務監督弱化問題[J].內蒙古科技與經濟，2010(24):7-10.

[15]孫喆.國有企業的財務監督存在的問題[J].中國新技術新產品，2011(11)，:225-226.

[16]王華玲.如何加強與改善企業的財務監督與管理[J].時代經貿，2010(16):185.

[17]王秀洪，齊洪芹.國有公司財務監督體制設計[J].合作經濟與科技，2010(17):91-92.

[18]謝暉.加強企業工程建設項目財務管理工作的若干思考[J].財經界，2011(10):129-131.

[19]徐天柱，鄭春波.加強財務監督是財務部門工作的一項重要制度[J].中國科技博覽，2011(4):282.

[20]于寶龍.論企業財務監督存在的問題及對策[J].經濟研究導刊，2010(15):104-105.

[21]余怡.關于我國政府投資工程財務監督的研究[J].現代商業，2010(24):153-155.

22、張志強，陳浩.談如何做好財務監督工作[J].經濟技術協作信息，2010(24):27.

作者簡介：楊培新（1972-），女，漢族，浙江省杭州市人，就職于浙江中煙工業有限責任公司，中級職稱，研究方向：會計及財務管理。

（責任編輯：陳岑）