美日強化地方政府性債務風險管理模式及其啟示

摘 要：為應對全球性金融危機允許地方政府發債以來，我國各級地方政府承擔了大量顯性和隱性債務，債務風險突出，如不積極防范和化解，將嚴重影響國家經濟安全和社會穩定。目前，我國政府性債務管理理論發展緩慢且未成體系，有必要學習和借鑒美日等發達國家地方政府加強地方政府債務管理的有益經驗，從而有效化解我國的地方政府債務風險。

關鍵詞：地方政府性債務；債務風險；債務預警

中圖分類號:F810.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0136-02

隨著近幾年我國經濟持續快速發展，各級地方政府對資金的需求越來越大，因此，除了依靠中央政府的轉貸之外，更多地以地方政府名義舉借大量的債務，用于地方的經濟社會建設。截至2010年底，全國地方政府性債務余額107 174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67 109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23 369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，占15.58。一些城市通過政府融資平臺等方式舉債的債務率已高達150%以上，個別縣市債務率甚至已經超過400%，地方政府性債務與地方政府的財政性收入已出現嚴重失衡。因此，建立一個有效的政府債務管理機制對實現我國經濟又好又快的發展，保證地方政府的穩定運行十分緊迫。西方許多國家特別是美日等發達國家具有較長的地方政府舉債的歷史，積累了一定的地方政府債務管理的經驗，有可鑒之處。

一、美國地方政府性債務風險管理模式

美國是典型的聯邦制國家，實行三級財政體制，即聯邦財政、州財政和地方財政。三級財政各有其獨立的財稅制度和法律，各自編制審批和執行本級預算。除了聯邦政府可以發行公債外，州和地方政府也可以發行州地政府公債籌措一部分財政資金。從地方政府債務風險管理角度看，美國政府強調加強監管是防止債務風險的首要手段。此外，美國發達的地方政府債券市場已成為防范地方政府債務風險的有力保障。

1.健全的市政債券投融資體制

市政債券是美國地方基礎設施融資的重要工具，目前己形成一套嚴密的債券風險防范管理體系，對地方政府債務管理有著重要的意義。一方面，美國對市政債券發行規模有所限制。大多針對一般責任債券，控制指標主要有：負債率、債務率和資產負債率等。如債務率（州及州以下地方政府債務余額/州及州以下地方政府年度總收入）為90%—120%，負債率（州政府債務余額/州內生產總值）在13%—16%之間。為防止州地政府債券的規模過大，超過州地政府財政的承受能力，州地政府債券往往還需要一些財政制度的約束，如舉債限制、平衡預算的要求和對支出與收入的各種特殊限制。另一方面，隨著時間的推移，美國債券市場形成了三大機制。一是信息披露制度。美國證券交易委員會于1995年采用了新的市場交易披露原則，要求市政債券發行人和使用人及時、定期地更新披露信息。二是信用評級制度。美國地方政府在發行債券之前，必須經認可的信用評級公司對其債務償還能力以及付息的意愿程度進行審核，并出具債券的信用評級。三是債券保險制度。通過保險公司參與，對市政債券風險進行轉嫁，由保險公司承擔債券發行和運營過程中的違約風險。

2.建立地方政府債務風險預警機制

美國俄亥俄州的“地方財政監控計劃”體系已成為加強地方政府債務風險預警、防范債務風險的重要措施。該州模式是將地方政府債務與地方財政情況聯系起來。州審計局通過對地方政府進行財政審查，以三類財政指標確定地方政府的債務水平是否進入了接近緊急的狀態，債務風險高的地方政府有審計局宣布進入“預警名單”，并對其地方財政進行監視。在州審計局確定高風險情況不再存在并宣布從“預警名單”中將其取消前，該監控程序將一直有效。如果州審計局發現該地方政府財政狀況進一步惡化，并達到了“財政危機”的程度，則該地方政府將被從“預警名單”移至“危機名單”。州審計局認為這種預警系統能夠有效地促進地方政府改善其財政管理，同時又使得州政府能夠及時地為這些地方政府提供顧問服務。

二、日本地方政府性債務風險管理模式

日本是一個單一制國家，地方政府債務管理以行政控制為主，通過嚴格的地方政府債務計劃與協商制度實現地方政府債務精細化管理。

1.地方債實行計劃管理

日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都要編制地方債計劃，這個編制計劃的內容包括發行總額、各種債券的用途、發行方式等，并與“地方政府財政計劃”同時擬定。雖然地方債計劃只作為參考資料提交國會，不屬于國會審決議的對象，沒有法律依據，無強制執行的效力，但由于中央政府對地方政府財力控制權很大，地方債主要購買主體是中央政府資金和公庫資金，而且地方債計劃是由大藏大臣和自治大臣協商制定的，自治大臣在審批各地方政府的發債申請時，將以該計劃作為計劃管理的依據。

2.地方債發行協商制度

從2006財年起，基于分權化改革，地方債發行由嚴格的審批制轉變為協商制。在協商制下，地方政府舉債首先須經地方議會批準，然后與中央政府就有關問題進行協商，總務大臣審核地方政府的財政狀況及債務的安全程度以確保地方政府債務的安全性。地方政府的財政狀況滿足一定條件下可直接舉債，無須總務省批準，但如果相關指標超過一定限額，則須經總務省批準后才可舉債。實際償債率超過18%，則須經過中央政府的審批而不僅僅是向中央政府告知和咨詢才可以舉債。在18%～25%之間，首先起草債務管理計劃，如果計劃可行，總務省依據提前公布的一般規則批準其舉債；介于25%～35%之間，將限制債務資金用于非指定項目；超過35%，則限制向公共住房、教育和福利設施建設融資。地方公債計劃與協議審批制度相互配合，既防止地方公債的膨脹又可以指導了地方公債資金的用途，對于協調地方政府與中央政府的步調，實施經濟社會政策有著重要的意義。但政府過多的干預也存在著弊端，目前日本地方政府的債務管理也在進行著改革，比如審批制向協議制的轉變，資金來源的多樣化以及利率決定市場化等。

三、幾點啟示

目前，我國地方政府債務缺乏統一的管理體系和風險防范機制，必須盡早從體制和機制上完善地方債務管理，將債務風險防范在可控范圍內。美日兩國的地方政府債務管理經驗，對我國具有諸多借鑒意義。

1.建立債務風險預警機制

地方政府債務風險預警機制通過對地方政府財政運行過程中的各項財政支出活動進行監督和監測，在地方政府債務風險增大到一定程度時發出警報，從而實現把政府債務風險降低到比較安全的程度。因此，在我國各個層次政府性債務風險較大的情況下，建立地方政府債務風險預警體系可以化解地方政府債務風險，其實施進程如圖1所示。

2.健全債務信息公開披露制度

披露的內容需要全面反映地方政府的債務狀況，既要反映政府債務收入及其結構分布（包括顯性債務和隱性債務）、債務擔保情況、債務使用情況、債務還本付息及延期情況、債務未來狀況的發展預測等，還應及時報告有關地方政府償債能力和債務活動的信息，如地方金融資產及其經營情況、公共設施的收費管理與運行情況、社會保險等基金的運營情況等。此外，在披露形式上不僅要包括下級政府對上級政府和對人大的披露，最重要的是要通過多種形式適度向社會公眾披露地方政府債務情況，使人民大眾成為真正的知情人。

3.加強中央對地方政府投融資的統一管理

中央政府必須加強對地方政府融資的統一控制，通過在中央設立專門的機構（如地方借款委員會）統一負責對地方政府融資的監管。根據地方政府的債務余額和財力狀況等因素，充分論證舉債的必要性，舉債的資金、投向主要目的是為了滿足提供充足公共服務的職能。在此基礎上，對地方經濟社會的發展規劃實行嚴格的審批制度，增強執行剛性，一經審批不得隨意改變。本屆政府只能按照規劃的設計要求來組織實施投資建設，以便控制過度投資、超前投資和與規劃不符的項目投資，同時加強對地方政府每年的融資額度執行情況的監督。

4.加強地方政府債券信用監管

中央政府應督促地方政府在發行地方債券時控制好債券量，并與此同時采取一系列措施減少地方債券的違約風險。一方面，中央政府必須對地方債券的發行有所規范和限制，根據各地方的財政的實際情況規定地方政府債券的發行規模，并對具體的債務指標制定上線額度，地方政府債券發行均不得超過指標上線。明確相關責任人的責任，避免出現“上代負債、下代違約”的結果。另一方面針對地方債券發行、流通、交易等各個操作環節中容易引起信用風險的環節進行密切關注，從嚴定法。規范地方債券的各個操作環節，可確保債券運作的安全性，進而有效降低信用風險的發生。借鑒美國市政債券管理的經驗，制定相關法律法規，有效約束和調節地方債券發行、交易等環節運行。

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[責任編輯 王 莉]