我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)問(wèn)題研究

摘 要：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度自建立以來(lái)在保障失業(yè)工人的權(quán)益以及再就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，有效保證了失業(yè)人員的利益，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)更注重事后的補(bǔ)償，其抑制失業(yè)及促進(jìn)就業(yè)的功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。所以，從促進(jìn)就業(yè)的視角去分析我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，通過(guò)改革我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度達(dá)到促進(jìn)就業(yè)的目的，有十分重要的現(xiàn)實(shí)緊迫性和重要的理論意義。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)；促進(jìn)就業(yè)；研究

中圖分類號(hào)：D64 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）05-0100-02

失業(yè)，是一個(gè)困擾世界的難題。在我國(guó)，隨著改革開(kāi)放以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的逐步深入，失業(yè)問(wèn)題在一些時(shí)期和地區(qū)幾乎達(dá)到了影響社會(huì)安全穩(wěn)定的臨界狀態(tài)，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和和諧社會(huì)的構(gòu)建。失業(yè)保險(xiǎn)是通過(guò)國(guó)家立法建立的失業(yè)保險(xiǎn)基金，對(duì)非本人原因造成失業(yè)、中斷收入的勞動(dòng)者，在一定時(shí)期內(nèi)提供援助的保障制度。其既是社會(huì)保障體系的重要組成部分又是促進(jìn)就業(yè)政策的重要支柱。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度從建立之初就確定了保障失業(yè)人員的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)就業(yè)這個(gè)目標(biāo)，但是在實(shí)踐中，其作用仿佛就是保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)就業(yè)方面做的很少。

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面存在的問(wèn)題

（一）失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)依據(jù)不足

我國(guó)1999年1月頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第一條明確了制定該條例的目的是為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)。第十條規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍，包括失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶和直系親屬的撫恤金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼、國(guó)務(wù)院規(guī)定或者批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用。這也就是說(shuō)，失業(yè)保險(xiǎn)條例明確了促進(jìn)就業(yè)的費(fèi)用范圍僅限于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的費(fèi)用，使用目地和支出項(xiàng)目有限。而且在實(shí)踐中，失業(yè)保險(xiǎn)基金在這部分的支出比例明顯偏小。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)基金對(duì)預(yù)防失業(yè)的支出沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中預(yù)防失業(yè)的費(fèi)用支出名不正、言不順。這不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制的形成，也給勞動(dòng)保障部門(mén)與財(cái)政等相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)增加了難度，對(duì)就業(yè)工作造成了影響。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇人員少

目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度只覆蓋城鎮(zhèn)企事業(yè)職工，而城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者、農(nóng)民工勞動(dòng)者和個(gè)體從業(yè)者都沒(méi)有納入保護(hù)范圍。尤其是對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們既不是城鎮(zhèn)職工，又沒(méi)有土地可以依賴，幾乎各種社會(huì)保險(xiǎn)都把他們排除在外，而他們又是真正需要失業(yè)保險(xiǎn)提供幫助的人群。在法律上雖然規(guī)定農(nóng)民可以參加失業(yè)保險(xiǎn)，但是和城鎮(zhèn)企事業(yè)職工在繳費(fèi)比例和待遇方面存在差別，嚴(yán)重影響了其參加失業(yè)保險(xiǎn)的積極性。由于制度上有缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民參保率不高，甚至出現(xiàn)不能參保的人群。即使是失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)企事業(yè)職工，要享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，也要符合法律規(guī)定的各種條件，如要有失業(yè)登記、要有求職愿望、本人繳費(fèi)滿一年等等，這就導(dǎo)致了有些人雖然參加了失業(yè)保險(xiǎn)，但不能夠享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。實(shí)踐中，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的享受人數(shù)與城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)相比較，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人數(shù)所占比例太低，我國(guó)失業(yè)人數(shù)能夠享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人數(shù)大多年份都低于50%，而且基本上呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)[1]。

（三）就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹效果不佳

就業(yè)培訓(xùn)是提高勞動(dòng)者勞動(dòng)技能水平和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力的主要途徑，其在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面具有非常重要的作用，雖然各級(jí)政府都建立了失業(yè)人員培訓(xùn)學(xué)校，目的在于為失業(yè)人員提供技術(shù)、心理上的支持，提高其職業(yè)技能，促進(jìn)其再次就業(yè)，但事實(shí)上很多地方的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，常年沒(méi)有培訓(xùn)項(xiàng)目，甚至因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足，經(jīng)常關(guān)門(mén)。為失業(yè)人員提供的職業(yè)介紹更是少之又少，甚至因?yàn)檎疀](méi)有后期跟蹤，很多失業(yè)人員在勞動(dòng)行政部門(mén)進(jìn)行相關(guān)失業(yè)、求職登記后，其是否已經(jīng)就業(yè)都無(wú)從知曉。絕大多數(shù)失業(yè)人員的再就業(yè)還是靠親戚、朋友推薦，甚至是自謀職業(yè)。這也導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)就業(yè)功能明顯沒(méi)有得到發(fā)揮。

二、國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)

美國(guó)各州的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率是根據(jù)雇主的裁員人數(shù)確定的，即根據(jù)各雇主被裁員的享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的前雇員人數(shù)的多少而上下浮動(dòng)，也稱“經(jīng)歷稅率”。在這種稅制下，讓雇員繼續(xù)在其原來(lái)的崗位上工作比繳納較高的失業(yè)稅更加劃算。對(duì)于那些因進(jìn)口增加導(dǎo)致工廠受到?jīng)_擊和產(chǎn)品外銷發(fā)生變化而失業(yè)的工人，政府為他們提供貿(mào)易調(diào)整津貼，最長(zhǎng)可達(dá)52周，幫助他們重新獲得工作。主要的援助內(nèi)容包括再就業(yè)服務(wù)、求職補(bǔ)助、搬家補(bǔ)助、就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等等。這些周到的補(bǔ)貼和幫助項(xiàng)目不僅提高了失業(yè)者的再就業(yè)能力，還擴(kuò)大了就業(yè)的地域范圍，而且解決了他們異地求職和就業(yè)的困難，增大了失業(yè)者重新獲得工作的機(jī)會(huì)。針對(duì)因工作時(shí)間減少的工人的收人下降，實(shí)施“工作日減少補(bǔ)貼”，幫助雇主保留崗位。這項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目可以幫助雇主保留需要解雇的雇員，避免因解雇雇員遭遇失業(yè)稅稅率的提高。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不利需要解雇工人時(shí)，可以利用這項(xiàng)補(bǔ)貼暫時(shí)渡過(guò)難關(guān)[2]。美國(guó)政府還建立了“一站式”的就業(yè)服務(wù)中心，為失業(yè)者提供就業(yè)核心服務(wù)和強(qiáng)化服務(wù)，甚至當(dāng)失業(yè)者較快找到新的工作的時(shí)候?yàn)槠浔Ａ羰I(yè)補(bǔ)貼用以鼓勵(lì)失業(yè)者的再就業(yè)。

（二）日本

日本的《雇用保險(xiǎn)法》旨“在謀求工人生活安定的同時(shí)，使求職活動(dòng)容易進(jìn)行，促進(jìn)其就職并有助于工人職業(yè)的穩(wěn)定，從而預(yù)防失業(yè)，增加雇傭機(jī)會(huì)，改善雇傭結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)和提高工人的能力，增進(jìn)工人的福利”，這表明在政策上日本從過(guò)去的單純重視失業(yè)后的生活救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)。失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于兩方面的開(kāi)支：一是失業(yè)等補(bǔ)助；二是失業(yè)保險(xiǎn)的三項(xiàng)輔助性事業(yè)，即雇用穩(wěn)定事業(yè)、能力開(kāi)發(fā)事業(yè)和雇用福利事業(yè)[3]。日本的失業(yè)補(bǔ)助不僅支付給一般的失業(yè)者，用于保證其基本生活，對(duì)于重新就業(yè)者只要在其享有的失業(yè)保險(xiǎn)期間有一定節(jié)余同樣給予補(bǔ)助。對(duì)于不景氣或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等事由不得不縮小規(guī)模的企業(yè)，政府通過(guò)資助雇主對(duì)多余職工進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)或照發(fā)工資，爭(zhēng)取內(nèi)部消化，力爭(zhēng)不減員，從而進(jìn)行勞動(dòng)力的“儲(chǔ)備囤積”。對(duì)在企業(yè)內(nèi)部組織雇員舉行職業(yè)講習(xí)或技術(shù)訓(xùn)練的雇主，政府也設(shè)有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。政府還對(duì)雇傭高齡、殘疾人的雇主給予資助，對(duì)在就業(yè)難地區(qū)，通過(guò)開(kāi)創(chuàng)新事業(yè)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)的雇主進(jìn)行資助。同時(shí)，日本政府還為雇員發(fā)放教育培訓(xùn)津貼，接受公共職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)者除領(lǐng)取基本津貼以外，還可領(lǐng)取聽(tīng)課津貼、交通津貼等，如寄宿別處還可領(lǐng)取寄宿津貼，以此鼓勵(lì)失業(yè)者更新、提高職業(yè)技能，增強(qiáng)求職實(shí)力。另外，對(duì)異地就業(yè)者，政府還專門(mén)提供旅費(fèi)補(bǔ)助和住房援助。

三、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的途徑

（一）從立法上完善失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能

要從根本上解決失業(yè)人員的生活問(wèn)題，還是要依靠再就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)該盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，把促進(jìn)就業(yè)、防止失業(yè)放在失業(yè)保險(xiǎn)的首要位置，在管理體制上明確失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，做好銜接，使各個(gè)機(jī)構(gòu)的作用充分發(fā)揮，使失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)有章可循。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍，尤其是要明確促進(jìn)就業(yè)和防止失業(yè)費(fèi)用從失業(yè)保險(xiǎn)基金中列支，使促進(jìn)就業(yè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有法可依。

（二）調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)費(fèi)用的支出

提高再就業(yè)能力，是解決失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵所在。要改變過(guò)去的以事后補(bǔ)償為主的失業(yè)保險(xiǎn)基金使用辦法，積極調(diào)整基金支出結(jié)構(gòu)，提高促進(jìn)就業(yè)費(fèi)用在失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中的比例，同時(shí)增加基金的開(kāi)支項(xiàng)目，改變過(guò)去的只為失業(yè)人員支付培訓(xùn)費(fèi)和預(yù)防失業(yè)經(jīng)費(fèi)無(wú)處列支的局面。同時(shí)還可以對(duì)企業(yè)發(fā)放特殊津貼，幫助企業(yè)解決短期困難，從而避免裁員，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的就業(yè)。對(duì)于招收失業(yè)職工達(dá)到一定比例的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)自謀職業(yè)的失業(yè)人員提供資金和技術(shù)上的支持。

（三）采取差別費(fèi)率，抑制企業(yè)解雇職工

可以借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，改變現(xiàn)有的統(tǒng)一費(fèi)率，實(shí)行差別費(fèi)率。對(duì)于解雇人員頻繁、解雇人數(shù)較多的企業(yè)，提高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率；對(duì)于勞資關(guān)系穩(wěn)定，較少發(fā)生解雇的企業(yè)，適當(dāng)減少失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的浮動(dòng)，加大企業(yè)解雇職工的壓力，從而維護(hù)勞資關(guān)系的穩(wěn)定，達(dá)到減少失業(yè)的目的。

（四）積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)體系

要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，把靈活就業(yè)者和農(nóng)民，尤其是要把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)體系，取消差別對(duì)待，逐步建立統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險(xiǎn)待遇。同時(shí)，要積極對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提高其勞動(dòng)技能，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)。

（五）推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)，完善公共就業(yè)服務(wù)體系

要建立在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人力資源社會(huì)保障部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)展改革、教育、科技、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)各司其職、密切配合，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體廣泛參與的工作機(jī)制，共同推動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)工作健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，為失業(yè)者提供完善的職業(yè)培訓(xùn)政策信息咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，引導(dǎo)失業(yè)者根據(jù)市場(chǎng)需求，選擇適合自身需要的職業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)完善公共就業(yè)服務(wù)體系，為失業(yè)者提供準(zhǔn)確的就業(yè)信息服務(wù)，為失業(yè)者和用人單位搭建信息溝通交流的平臺(tái)，加強(qiáng)區(qū)域間人力資源市場(chǎng)需求信息的傳遞，定期組織異地招聘，促進(jìn)失業(yè)者的再就業(yè)。

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