淺析國庫集中收付制度改革

摘 要：國庫集中收付改革是深化公共財政改革的需要，是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀要求。為了進一步規范財政資金運作方式，切實提高財政資金使用效率，2001年我國在中央單位進行了財政國庫管理制度改革試點。我國國庫集中收付制度改革雖然取得了重大進展，但也應清醒的認識到改革中存在的不容忽視的問題。堅持公共財政建設方向，需要進一步轉變理財思路和理財手段，進一步完善國庫集中收付制度。

關鍵詞：國庫集中收付；公共財政；財政資金運作

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0140-02

為了進一步規范財政資金運作方式，切實提高財政資金使用效率，2001年我國在中央單位進行了財政國庫管理制度改革試點。總結歷時十余年的改革過程，推行國庫集中收付管理制度已經取得重大進展，基本確立了國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎地位，初步建立了財政單一賬戶體系。筆者就財政國庫集中收付制度改革的積極影響、存在問題和對策作如下探討。

一、實行國庫集中收付制度改革對財政工作的積極影響

（一）通過改革提高了資金運轉效率和使用效率

新型財政資金運轉機制的建立，改變了銀行賬戶設立方式，由過去分散、重復設置改為設立國庫單一賬戶體系統一管理。從根本上改變了資金分散管理，單位多頭開戶，“小金庫”泛濫等混亂局面，形象地說就是變為“收錢不見錢，花錢不見錢”，由“中轉”變為“直達”，既避免了中間環節的滯留和挪用，也使財政資金在未支付到收款人之前一直保存在國庫，便于國庫資金統一調度，極大提高了財政資金的使用效率。

（二）通過改革有助于強化財政預算執行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金

實行國庫集中收付制度后，把預算執行的事后監督變成事前和事中監督，把對支出預算的總額控制變成對每筆支出的控制，使各單位支出能嚴格按預算執行，從而減少預算執行的隨意性，強化預算的嚴肅性。

（三）通過改革提高了預算單位的財務管理意識和管理水平

國庫集中收付改革在簡化財政資金撥付程序、方便預算單位用款的同時，也促進預算單位加強財務管理和會計管理，“重分配、輕管理”的傳統財務管理觀念逐步轉變，財務管理水平比以往有了明顯的提高。

（四）通過改革有利于健全財政監督機制，從源頭上有效預防和遏制腐敗

實行國庫集中收付制度使財政部門內部實行預算的編制、執行、監督相對分開，從機制上防止營私。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監督的有機體，有利于對財政支出全過程的監督和管理。同時，還能有效防止利用財政資金謀取私利等腐敗現象的發生。

（五）通過改革推動了政府采購的發展和完善

《政府采購法》的實施，為政府采購工作提供了法律依據，對政府采購資金的使用效率和政府采購廉政建設產生了深遠的影響。國庫集中收付制度的改革推動了政府采購的發展和完善。集中表現在采購資金的高效使用上：由于采取了先進的國庫撥付方式，現金流原則上不再通過采購單位，而是實行財政直接支付，通過零余額賬戶直接支付到用款單位或收款人賬戶，簡化了采購申請程序，從一定程度上提高了采購資金的運行效率和政府采購的工作效率。

二、實施國庫集中收付制度改革存在的問題

我國國庫集中收付制度改革雖然取得了重大進展，但也應清醒地認識到改革中存在的不容忽視的問題。

（一）改革進展不平衡

中央、省、市級財政已全面推行國庫集中收付制度改革，但在縣區級財政尚未全面實施改革。以淮南市來說，市直單位已全面推行國庫集中收付制度，而縣區級，只有鳳臺縣開始著手實施改革，其他市轄區仍實行會計集中核算方式或未進行任何形式的財政資金支付管理改革。

（二）預算改革和國庫集中收付制度不相協調

從1998年開始推行部門預算改革取得的成效看來，對于增強依法行政意識、強化預算管理、提高財務管理水平起了很大的作用。但從目前國庫集中收付制度改革來看，部門預算改革與國庫集中支付改革還有不相適應的地方。首先表現為預算細化不夠，尤其是基建項目沒有細化預算，使得國庫集中支付的依據不充分。雖然形式上是按國庫集中支付的要求去做，但實際上沒有起到國庫集中支付的作用。其次是預算編制粗糙。在我國現階段預算編制不細致，比較粗糙，尤其是基層單位這種現象更為突出，年中要求追加預算、增加資金支出的事經常發生，使財政不能按年初預算劃分財政直接支付和授權支付的資金范圍，不能滿足國庫集中支付的基本要求，既影響國庫支付，也影響預算單位的工作進度。

（三）財政信息系統的缺乏和銀行資金清算系統的不完善

一般有著規范國庫集中收付制度的國家都有兩套完善的計算機網絡系統，即政府賬務處理的中心會計系統和銀行的資金收付系統。我國的政府賬務是由征收機關、預算單位、財政部門和人民銀行的國庫部門同時管理，財政部門只進行經費撥款等粗線條核算，并不進行逐筆審核和管理，財政、征收機關、預算單位、國庫還沒能做到全面聯網。在銀行資金清算系統方面，由于資金需要在人民銀行和各商業銀行或商業銀行和商業銀行之間往來，從一定程度上影響了國庫集中支付資金的及時有效的收付。

（四）國庫集中支付業務流程有待進一步簡化

從現有的國庫集中支付業務清算流程看，無論是直接支付還是財政授權支付，代理銀行完成支付行為后，填制《申請財政資金劃款清單》作為《代理銀行申請劃款憑證》附件，完成代理銀行、人民銀行國庫部門、人民銀行會計營業部門之間的轉移，最后完成資金的清算，花費時間較長。加上憑證的審核和記賬需要耗費時間，影響資金的清算速度，難以保證代理銀行與國庫的當日清算。在實際操作中，也會出現收款人賬號有誤等原因造成的撥款退回，導致資金在途時間較長，一定程度上影響了國庫集中支付作用的發揮。

三、完善國庫集中收付制度的對策和建議

堅持公共財政建設方向，需要進一步轉變理財思路和理財手段，進一步完善國庫集中收付制度。

（一）深化部門預算改革

要細化預算編制，按照零基預算的方法、綜合預算的原則、部門預算的方式細編預算，使部門預算的承受單位和具體項目進一步細化，為國庫部門直接辦理財政集中支付創造預算基礎條件。

（二）完善財稅庫銀聯網工作

財稅庫銀收入電子繳庫橫向聯網是現代國庫管理制度的重要特征，是規范稅收收入收繳管理、深化和完善國庫集中收付制度改革的重要舉措。財稅庫銀聯網系統應是以人民銀行國庫部門為中心，與財政、稅務、商業銀行及其他征收機關等部門進行信息傳遞的橫向聯網，實現多個部門之間國庫管理信息的資源共享，確保財政收入及時、準確、足額入庫。財、稅、庫、銀聯網不但能夠解決財政、稅務、人民銀行國庫之間的信息共享，為各級領導及時提供決策依據，同時還可以與財政國庫集中收付系統相配合，構成新的國庫集中收付制度，提高部門工作效率和財政資金利用率。

（三）全面推行公務卡結算管理制度

國庫集中支付改革提高了預算單位的財務管理水平。但是，作為財務管理重要環節的現金支付和報銷方式，卻落后于現代科技發展，成為制約單位財務管理水平有效提升的突出問題。目前我國應用電子貨幣的環境已初步建立起來，要不失時機地把公務卡消費結算方式引入到國庫集中支付上來。推行公務卡制度，對于減少傳統現金管理方式存在的繁瑣環節，減少現金流通，防范現金風險，提高財務會計工作效率，預防和控制腐敗具有重要意義。因此，應盡快全面推行“使用方便、操作規范、信息透明、監控有力”的公務卡管理機制。

（四）大力推進縣區級國庫集中收付改革

國庫集中收付制度改革是財政改革的一項重要工作，上級財政部門應針對國庫集中收付改革進程和縣區實際情況制定出臺適合縣區級的集中收付模式，人民銀行、代理銀行、縣區財政部門和縣區預算單位要密切配合、協調溝通，解決縣區國庫集中收付改革工作中存在的問題。同時，上級部門應在軟件平臺搭建、服務系統構建、業務人員培訓及后續等方面給予大力支持，加快縣區國庫集中收付制度改革步伐。

（五）建立健全完善的監督制約機制

國庫集中收付制度的實施給國庫監督管理提出了新的要求，要有健全的監督制約機制相配套。財政部門要按照新的國庫支付方式，加強對預算單位和用款單位的全方位監督，同時，要健全完善的財政內部監督制約機制，要在財政國庫支付執行機構內部設立專門的稽核部門，崗位之間要建立嚴密的相互制約機制。人民銀行國庫部門要加強對代理銀行的監控，充分發揮中央銀行對商業銀行辦理財政支付清算業務的監管作用，對財政資金的使用情況全方位監督。

參考文獻：

[1] 詹靜濤，健全體系 完善機制 推進國庫集中收付制度改革[J].中國財政，2007，（2）.

[責任編輯 杜 娟]