基于財權配置的高校預算功能強化研究

[摘 要]高等學校財務資源是高等教育賴以開展的物質基礎，高等教育財務資源的狀況與利用效率直接影響到高等教育的質量與水平。文章通過分析高校財權配置內涵，預算在財權配置中的作用，以及兩者的關系，提出強化預算功能，以便更好地優化高校財務資源配置。

[關鍵字]高校 財權 預算

一、財權的概念

1.財權的涵義

所謂財權，是指財務主體擁有財力方面的一組權利束，財權的核心是支配權。

百度百科解釋“1.[right of property]財產的所有權和使用權；2.[economic right]處理經濟事務的權力或財政的支配權。”

《市場經濟大詞典》解釋“財權指某個地區、部門或單位對一定財力（資金）所具有的支配使用權，即控制、管理、使用權?！?/p>

2.財權與事權

(1)概念的由來

前已述及財權的概念。財權與事權的概念首先來自財政。許毅、陳寶森指出“：財權和事權也是聯系在一起，我國的社會制度決定國民經濟的主體是國營企業與事業。國營企業和事業歸哪一級管理，即事權放在哪一級，財權也相應放在哪一級。……地方財權的大小和中央劃給地方的事權應當一致起來?！胤截敊嗟拇笮?，表現在事權的劃分上，反映在各項支出的支配權上?！边@可能是最早的經典解釋了。

張揚認為：“事權是按照各部門的職能分工、業務性質進行劃分，并以經濟責任的形式得以體現，同時通過業績考核對其經濟責任履行情況進行評價。但是，事權的行使和經濟責任的履行必須有財權作保障，才能有效保證各預算單位嚴格按預算完成預定目標，各司其職。事權是本質，財權是保障，賦予財權才能使事權得以落實。財權集中表現在收入權和支出權兩方面，各責任部門履行其職責就必然發生支出，即通過支出行使事權。所以，要考核其業績就必須使行為人能通過支出權的行使調整其行為，以實現預算目標。否則脫離了財權的事權就是一種空洞的權利，履行職責就是一種被動行為?！?/p>

(2)財權與事權在高校預算管理中的先決性

財權與事權對于預算管理，孰先孰后，是兩者相統一還是一前一后相結合，目前不論是在學術上還是實務中都沒有定論。

主要的表述集中在財權與事權“相一致”、“相對應”、“相對稱”“、相平衡”等等。劉維民、齊紅更明確指出：“建立‘錢隨事走’的預算觀念?！?/p>

本文認為，財權與事權這兩者關系是“財權”在前“，事權”在后，即財權與事權相匹配（辦多少事有多少錢保障），而不是事權與財權相匹配（有多少錢辦多少事了）。

二、財權配置與高校預算的關系

1.財權配置是高校財務管理體制的核心

在論述高校財務管理體制時，學者們中心即為“管理權限的劃分是管理體制的核心”。

王大勇認為：“‘體制，是指國家機關、企業事業單位的權限劃分和按照這種劃分所設置的機構，所形成的組織、制度與體系?！浜诵氖枪芾頇嘞薜膭澐帧Ｘ攧展芾眢w制是調節和反映財務關系的制度和辦法。高等學校財務管理體制是正確處理高校各種財務關系的重要管理制度和組織形式，是國家預算管理體制的具體化，是教育管理體制的重要組成部分，是高校經濟活動正常運轉的核心和基礎?！?/p>

羅小紅認為：“高等學校財務管理體制是高等學校財務關系的表現形式，是高等學校財務管理權限劃分和財務管理機構設置的體系制度。”

程相斌認為：“財務管理體制的核心是劃分財權，建立和完善經濟責任制度財務管理體制是通過合理劃分財權，建立責權分明、責權利相結合的經濟責任制，以理順財務關系，使高校的財經工作和財務活動在校（院）長、總會計師和學校財務機構的領導和組織下順利進行?！?/p>

2.高校預算是財權配置的載體

(1)高校預算在財權配置中的作用

①預算在財權配置過程中起主導作用

2007年1月15日，教育部、財政部發布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》第十三條規定：“高等學校應充分發揮預算在資源配置中的主導作用。……預算執行的責任應分解到校內各部門、各單位。”

②預算在全校經濟工作的指揮棒作用

2000年6月12日，教育部、財政部發布的《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》第一條第一款規定：“學校預算一經正式確定，就應成為全校經濟工作的‘指揮棒’。”

已有的研究還表明“高校預算管理”是高校財務管理體制的核心，是財務管理體制的主導環節，它負責高校的財權配置問題。

(2)高校預算的定義尚未突出“財權配置”

刁育敏認為：“高等學校財務預算是高等學校根據自身事業發展計劃和任務編制的年度收支計劃。高等學校預算是國家預算的重要組成部分，是學校經濟命脈的中樞神經，是帶動學校經濟工作的龍頭，是整個學校財經管理的核心，它反映了高等學校事業計劃和工作任務的規模和方向，是高等學校財務工作的基本依據?！?/p>

林慧卿認為：“高校財務預算是指高校根據學校各項事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，是學校經濟狀況的綜合反映，包含高校全部資金的收支內容。預算管理的好壞直接影響到高校的財務狀況和持續發展能力。因此如何做好預算管理工作，對推進學校穩定、協調、快速發展具有重要意義?！?/p>

在編制高等學校預算時，經常用到經濟學上的“切蛋糕”理論。中央宣傳部理論局指出：“經濟學家們往往把國民收入總量比喻成‘蛋糕’，而把收入分配比喻成‘切蛋糕’?！案狻那懈詈头峙涫莻€變量，切多切少、切大切小、怎樣分配很有講究?！敝袊êＤ希└母锇l展研究院院長遲福林指出：中國已到了“不分好蛋糕就無法做大蛋糕的關鍵階段?！薄扒械案狻崩碚搶嶋H上就是財權配置理論。

因此，本文認為，高等學校預算是指高等學校根據事業發展計劃和任務，依照高校預算管理體制，運用財權配置的方式編制的年度財務收支計劃。它是學校年度內要完成的事業計劃和工作任務的貨幣表現，是高等學校組織收入和控制支出的依據，反映了高等學校事業計劃和工作任務的規模和方向，是高等學校財務工作的的核心。高校預算是財權配置的載體，要充分發揮高校預算在財權配置中的作用，因此預算一經正式確定，就應成為全校經濟工作的“指揮棒”。

3.優化高校財務資源配置與預算之間的關系

優化高校財務資源配置實質是財權配置問題，它是提高辦學質量和效益的前提和關鍵。高校的財務資源是通過預算來配置的，這一特點直接決定了優化高校財務資源配置的重心在于強化預算功能。高等學校預算是高等學校年度內所要完成的事業計劃和工作任務的貨幣表現，是高等學校日常組織收入和控制支出的依據?？梢姡A算具有對高校財務資源整合規劃，有效協調高校內部各部門、各學院之間的資金分配關系，使高校有限資源達到高效配置的作用。

三、強化預算功能，優化高校財務資源配置

1.確保預算人員的數量和素質

配備足夠數量和高素質財務工作人員，是各高校做好預算工作，充分發揮預算功能的重要保證。同時，預算編制前期工作量大、對預算編制人員素質要求高的特點也決定了高校必須確保預算人員的數量和質量。預算工作不是簡單的數據的匯總，而是各種基礎數據收集、整理、過濾且對收支的每一個數字運用科學的方法進行計算的過程。預算工作者和決策者還必須熟知學?，F有財物資源狀況、利用程度及近幾年學校發展規劃，只有這樣才能提高預算編制的準確度。美國高校預算的制定專門由成立的預算辦公室負責，財經政策的研究又單設財務管理和分析辦公室。

2.編制高校預算應有專家參與

張貴龍認為：“學術委員會在預算制定過程中的作用。同美國其他大學一樣，伯克利大學的學術委員會由學校全體教師組成，學術委員會下設預算委員會，該委員會負責全校人員經費預算的政策制定，委員會成員由主管計劃和預算工作的副校長、行政部門負責人以及院、系教授組成。委員會的設立保證了在制定預算時既能反映行政權力的要求，也能反映學校力量的聲音?！?/p>

王舒、張文娟認為：“預算制定的科學性。這主要體現在其實施的嚴肅性和權威性。高校的預算工作先由五名工作人員組成的工作小組撰寫草案，組成有九名專家組成的預算建議顧問委員會，該委員會由分管的副校長負責，由各學院教授、財務處長和各學院代表組成。該委員會向分管校長和執行委員會提出建議，如：總體預算的政策與結構；計劃目標與預算之間的關系；預算支出與實際支出之間的關系等。”

3.做全做細預算收入

“全”指高校所有的經費收入都應納入預算，包括基建支出的收入和以前年度的結轉和結余。重點關注各學院、各部門應收的經費是否已全部入賬，如各類學費、住宿費，各部門通過合法收取的一些費用，圖書折扣費，及出租出售學校固定資產的收入等。同時，對年度末各學院、各部門未使用完的經費采取一定的措施收回學校，對上年度已實施完的項目將余額轉入下年度使用，未實施完或未實施的項目，根據實際情況，最多保留一年，若下一年度仍未實施完，應及時進行清理，以便抽出資金安排其他的項目?！凹殹敝父咝y算收入時不打“埋伏”，不私設“小金庫”，不保守，有創收的單位拋棄原有的“本位主義”思想，對本單位的創收認真測算。因為只有他們最清楚自己的創收收入，測算結果也最準確、最接近實際。

4.構建新的預算分配機制

針對上級財務主管部門宏觀層面和高校之間中觀層面財務資源分配不合理的現狀，首先，上級財務主管部門應重視財政專項資金的支出結構和使用效益問題，分配經費前，充分和各高校溝通，必要時可采取實地調研的方式；其次，各高校之間應加緊聯系，互相溝通，力爭做到高校間的財務資源能達到共享，在此基礎上，積極向上級財務主管部門反映各高校的實際情況，讓其了解各高校的現實狀況以便從總體上把握資金的去向，使有限的資金用在“刀刃”上。

要改變高校內部微觀層面創收收入分配不合理的現狀，建議高校在做年度學校預算時，及時和各部門、各學院溝通，協商用他們的創收收入對年度預算進行配套。美國的做法是各學院按學校規定比例（7%~30%）上繳學校一部分經費，用于校級部門的支出。因此，建議各部門、各學院對預算的配套金額不可“一刀切”，應根據實際情況，在扣除各種費用的基礎上按照收入金額的多少，多得多配、少得少配、不得不配的方式進行配套。回避這些部門、學院經費的閑置浪費現象，緩解學校整體資金緊張的局面。

5.強化預算執行的剛性

制定后如果不嚴格遵照執行，再好的預算方案都不可能發揮其應有的功能。因此高校在執行預算的過程中，應強化預算的剛性，避免隨意突破預算、擅自更改預算等情況發生，保證預算執行的效果。

王林昌、薛秀清也認為：“預算的編制與使用必須嚴格。美國高校預算編制有嚴格的程序，要提前一年編制，層層審查論證，不斷完善，最后上報到州長。州長批準的預算，各高校必須無條件遵守。為嚴格控制預算，高校財務處下設有專門的控制辦公室，校內各預算單位均設有預算員，負責執行本單位的預算，任何單位都不得突破預算。”

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