加強土地管理 切實保護耕地資源

[摘 要] 面對我國人多地少、耕地資源嚴重匱乏的嚴峻現狀。我們應當加強對土地資源的管理，找出耕地保護中存在的種種理論層面與實踐層面的問題，并結合我國的實際國情，提出積極、合理的建議和措施。

[關鍵詞] 耕地保護 土地管理 問題 對策

一、耕地保護的重要性和嚴峻性

農業作為國民經濟穩定與發展的基礎，是全面建設小康社會和社會主義新農村建設的重要物質保證和支撐。而農業的發展，從歷時態來看，依賴于科技的進步和農業生產力的提升；從共時態看，則依賴于對耕地資源的利用與保護。可以說，沒有耕地農業的發展就成了無源之水和無木之林。而我國的自然地理條件、人口因素使得保護耕地成為當前土地管理中重要和嚴峻的問題。

首先，我國人均耕地面積嚴重匱乏。根據國家統計局的數據，截至2007年，我國的耕地總量約為12173萬公頃，僅次于美國、俄羅斯和印度，世界排名第四。雖然從總量上看我國的耕地資源相對富足，但我國卻是有著13億人口的大國。龐大的人口基數使得我國的人均耕地僅為0.095公頃，這個數值僅是世界人均耕地面積的五分之二，全球排名更是在120名之后。

其次，我國耕地資源不僅面臨量上的不足，更面臨質上的欠缺。我國國土面積廣大，但平原面積所占的比重相對較小。從耕地分布來看，僅有約三分之一的耕地分布于平原和盆地地區，其余的三分之二則分布于高原、山地和丘陵地區，這些地區的耕地較為分散、地勢起伏不平不利于現代化農業機械的使用，制約了農業生產的規模化和產業化。此外，我國約有三分之一的耕地都受水土流失問題的侵害，這對耕地質量和農業生產帶來了極大的威脅。

二、當前耕地保護中存在的問題及其成因

耕地資源所面臨的巨大挑戰需要我們加強危機意識和責任意識，分析在土地管理過程中對耕地保護的不足和問題之處，從而為有效路徑的尋求提供理論準備。當前，我國耕地保護工作存在的問題可以歸結為如下兩個個方面。

1.相關的法律法規的具體內容還有待發展和完善，而內容上的欠缺直接導致了執行上的困難和混亂。這體現在：

（1）我國現行的《土地管理法》規定，農村土地的所有權主體是集體。目前，我國超過90%的耕地都歸集體所有。因此，這種產權模式直接影響了我國耕地的使用和保護情況。但對于集體這一概念，相關法律法規卻沒有明確的劃分和界定，從而出現了多重主體和主體虛化的問題。主體界定不清會直接導致責權劃分的模糊和管理上的混亂，更進一步它會使農戶對其所使用的土地缺乏安全感和歸屬感。這導致農戶在實際使用耕地時，往往忽視對耕地的長遠保護和可持續發展，常常采用掠奪的方式利用耕地資源，從而造成耕地資源量與質上的雙重退化。

（2）《土地管理法》規定，各省級政府應當保證耕地總量的動態平衡。這一規定在考慮量上的同時，卻忽視了質的保護。很多地方政府為了追求片面的量上的指標，違背實事求是的原則，盲目毀林開荒或圍墾河湖，這不僅嚴重影響了耕地的質量和產量，更帶來了嚴重的生態破壞。

（3）《土地管理法》規定，出于公共利益的需要，國家和政府可以依法征用土地，包括耕地。但什么是公共利益也是個較為含混的概念，在實踐過程中，很多地方政府為了片面追求眼前的經濟利益，以發展經濟、招商引資等旗號為借口強行占用耕地，極大地損害了農戶的利益，影響了耕地資源的質量和數量。

2.耕地資源動態監測和保護系統的缺失。保護耕地資源，一方面需要法律法規對相關內容有明確、合理和可操作的規定。另一方面需要監測機制的建立和完善，以保證相關法律法規真正落到實處。但受資金和技術的限制，我國大部分地區還沒有建立動態的耕地監測和保護系統。動態監測系統的缺失，使得國家和政府很難及時了解政策的執行情況和政策執行中可能出現的問題，常常是出現了非法占用耕地的情況后才發現問題。而很多行為，如不合理的占用耕地以建設工廠或房屋，其錯誤行為在實施完成后又很難進行徹底的更正和彌補，從而造成了耕地資源的長久性的破壞和損失。根據國土資源部的數據，僅在2001年我國涉及土地違法使用的案件就超過12萬件，約1萬公頃的土地因此受到影響。

三、對加強耕地保護的思考和建議

基于對耕地保護中所存在問題的分析，結合當前我國經濟和社會的實際情況，我們應從以下三方面入手，加強土地管理，切實保護寶貴的耕地資源。

1.完善農村土地的產權制度，增強農戶保護耕地的積極性。對此，我們應當參考現代產權理論和制度的相關內容，嚴格、合理的界定相關概念，明確產權主體的具體內容以及權利與義務關系，增強農戶對耕地的處置權。在明晰責權和保護農戶權利的基礎上，提高農戶對土地的歸屬感和責任心，讓農戶在農業生產中切實將保護耕地作為關涉自身利益的自覺行為。

2.在制定各地保護政策時，不但要注重對量的規定，更要注重對質的要求。對此，我們應當加強對耕地質量的監測和控制，建立健全耕地質量評估和保護機制，將對耕地質量的保護納入考核地方官員的政績指標中；根據各地耕地的不同情況，科學規范的確立耕地質量保護的相關計劃和目標，有效地進行農業區域劃分，實現耕地資源的優化配置。

3.加強公眾的保護意識和參與意識，健全耕地保護的外部監督機制。耕地保護政策的切實落實需要全社會的努力。過去一方面由于政府和公眾缺乏有效的溝通交流途徑，另一方面公眾對耕地資源保護的意識還比較淡薄，缺乏對耕地可持續發展的科學認識，因此公眾在耕地保護上還缺乏應有的效力。為此，政府應當加強對耕地保護重要性的宣傳，以多種形式，生動和深入地開展對耕地科學知識的宣傳。利用網絡、群眾信箱和領導熱線等多種形式展開與公眾有效且相互信任的溝通，以彌補動態監測系統尚未全面建立的不足，發揮公眾的積極性和主體地位。

參考文獻：

[1]吳群.中國耕地保護的體制與政策研究.科學出版社，2011年

[2]傅賜欽.耕地保護中存在的問題及其對策.福州農林大學學報，2007年，第10期