東興國家重點沿邊開發開放試驗區先行先試政策體系研究

摘 要：設立東興國家重點開發開放試驗區，提升沿邊開放開發水平，是服務國家“睦鄰安鄰富鄰”的外交戰略需要；是實現興邊富民，全面建設小康社會的戰略選擇；是打造廣西北部灣經濟區增長新高地的重大舉措。構建東興試驗區先行先試的政策支撐體系，增強其自我發展能力，保障和改善民生，是加快建設東興開發開放試驗區的題中之義。

關鍵詞：國家重點；沿邊開發開放；東興試驗區； 先行先試政策

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）01-0124-05

2010年，中央頒布了《中共中央 國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，提出的戰略任務是“提升沿邊開發開放水平”，并把廣西壯族自治區東興市、內蒙古自治區滿洲里市和云南省瑞麗市確定為國家沿邊重點開發開放試驗區。東興是我國與越南唯一山水相連、海陸相接的國家一類口岸城市。建設東興國家重點沿邊開發開放試驗區，不僅符合國家“睦鄰安鄰富鄰”的外交戰略需要，也是打造廣西北部灣經濟區增長新高地的客觀要求。本課題旨探討推進東興試驗區的總體思路、目標任務，提出構建東興試驗區先行先試的政策體系，為加快建設東興開發開放試驗區提供決策參考。

一、東興沿邊開發開放基本成效及其存在的主要問題

1992年東興市被列入沿海開放城地區之一。20年來，東興市依托國家一級口岸的區位優勢，以開放促開發，經濟社會發展取得了顯著的成就。

（一）主要成效

1.綜合實力明顯增強。2010年，地區生產總值達到45.18億元，比1996年增長8.28倍；人均GDP躍居全廣西縣域第一位；全社會固定資產投資63.52億元，為2000年的20.74倍；財政收入6.02億元，是2000年的6.84倍。

2.產業結構調整步伐加快。三次產業結構從“九五”末的42.3∶23.3∶34.4，調整到2010年18.0∶36. 8∶45.2，呈現“321”產業發展格局。

3.城市建設突飛猛進。經過20年的城市建設， 2010年城區面積由原來的3.7平方公里增加到8.8平方公里，城市人均居住面積由2000年的20平方米提高到2010年的48.4平方米，農村人均居住面積由2000年的16平方米提高2010年的36.6平方米。東興邊境經濟合作區原有4.07平方公里的區域已建成通關口岸、城市道路、交通設施、供水供電、網絡通訊、界河航道、邊貿碼頭等基礎設施，口岸城市框架逐步拉開。國家批準的《廣西北部灣經濟區發展規劃》，明確把東興列入三級城鎮建設之首。

4.邊區居民生活水平較快提高。2010年，城鄉居民儲蓄存款余額由2005年19.63億元增加到44.08億元，增長1.25倍；城鎮居民人均可支配收入21069元，在全廣西縣域單位中排第2位，農民人均純收入6929元，排第1位。

（二）存在的主要問題及其原因分析

1.城市規模較小。盡管近年東興市的城市建設發展較快，但與到2020年建成區要發展到20平方公里的規劃要求，仍有較大的差距。其中主要原因是國家每年下達用地指標不能滿足城市建設的需要。

2.城鄉發展不平衡。東興市城鄉居民收入居廣西縣域前列，但城鄉差距卻在不斷擴大。2005年，城鄉收入差比為2.86：1， 2010年擴大到3.04：1。

3.口岸基礎設施落后。長期以來，國家對東興口岸的投資項目安排甚少，導致口岸設施落后。目前唯一的口岸通道是上世紀50年代興建的中越大橋，橋面雙向兩車道，通關能力受限。至今，東興市作為西南邊陲第一口岸城市，還沒有接通高速公路、鐵路、機場，嚴重制約口岸經濟的發展。

4.公共服務供給能力不足。2010年，擁有近101公里邊境線的東興市及鄰近防城區，還有57個貧困村，貧困人口達77529人，邊民的教育、醫療、住房條件較差。一是由于邊境工作條件和生活待遇雙重艱苦，邊境急需人才留不住。例如，邊境衛生院定員編制普遍過剩，入編只達1/3。二是教師周轉房建設滯后，導致邊境一線的鄉村教師人心思走。三是邊境居民住房極其簡陋，災害隱患突出。四是邊境一線青壯年人口離鄉外出打工，守邊人口減少等。

5.惠邊政策日趨弱化。東興市邊貿政策一直沿用1996年1月下發的《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》，該文件先后進行過兩次調整，第一次是1998年11月19日，將邊境貿易優惠政策原定時限延后兩年，即為1999至2000年。同時，擴大邊民互市場貿易每人每天免稅進口商品由1000元人民幣提高到3000元；第二次是2000年12月28日，由外經貿部以內部明電形式告知國務院1996年1月下發的2號文件執行期已到，在新邊貿政策出臺前，仍執行原邊貿政策，把邊民進口免稅商品額提到8000元，至今，尚未有新的替代文件。

二、建設東興試驗區面臨的外在壓力和挑戰

（一）來自國內競相發展的內在壓力

進入新世紀，黨中央對統籌區域和城鄉發展作出了重大調整，啟動了區域協調發展的若干發展戰略。例如，20世紀90年代初期，國家只在為數極少的幾個沿海城市設立海關特殊監管區，而到了“十一五”期間，在內陸深處的重慶、成都、西安也得到了布局，海關特殊監管區已經“遍地開花”。同時，2010年全國總體上已進入工業化中后期階段。而東興市十分薄弱，要用10年時間實現工業化，與全國同步實現全面小康目標，面臨巨大壓力和嚴峻挑戰。

（二）來自越南芒街發展的外部挑戰

中國與越南同屬社會主義國家，改善民生是中越兩黨的執政基礎。我國興邊富民目標與越南北方脫貧計劃同屬一性。將《廣西北部灣經濟區發展規劃》給東興市的定位與越南《關于批準至2020年廣寧省芝街國際口岸城市發展提案的決定》進行比較；不難看出芒街的發展給東興帶來的嚴峻挑戰：

一是芒街的發展提升到國家戰略層面。越南政府十分重視芒街城市發展，明確把芒街定位為：“國際口岸城市”、“環北部灣經濟圈的經濟中心”、“越南東北地區的發展引擎”，納入國家建設的總體規劃。

二是賦予特殊的政策支持。2009年越南政府出臺《關于批準至2020年北部灣沿海經濟帶發展規劃的決定》，批準芒街為經濟特區，列為二類都市，在財政、稅收、投資、土地等方面給予非常優惠的政策，如到芒街投資的企業實行稅收“四免七減半”的政策。

三是基礎設施建設的支持。在《關于批準至2020年北部灣沿海經濟帶發展規劃的決定》中，越南政府明確了支持芒街建設的市政交通、跨省陸路交通路網、海港、河港等基礎設施，計劃在芒街投資的重大項目多達20多項。

三、東興試驗區建設的總體思路與基本原則

（一）總體思路

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，進一步解放思想，開拓創新。以增強自我發展能力為主線，以改善民生為核心，以體制機制創新為先導，以產業項目、民生保障建設為重要抓手，進一步加大投入，強化支持，不斷增強試驗區基本公共服務能力，大幅提升居民生活水平。爭取用5—10年時間，把東興市建設成為連接東盟的國際重要通道、中國—東盟戰略合作深化區、中越兩國“興邊富民”及社會管理創新示范區、中國新一輪擴大對外開放的先行區、引領我國沿邊開發開放的邊境特定經濟區，力爭到2020年在全國邊境口岸城市中率先實現縮小城鄉差別、全面建成小康社會的目標。

（二）基本原則

1.堅持增強內生動力，加快發展。始終把發展作為先行先試的第一要務，著力改善投資環境，提高發展效率，依靠口岸的優勢資源，大力發展地方特色產業。

2.堅持統籌兼顧，協調發展。以先行先試的政策為引導，加快地方經濟結構調整，轉變發展方式。加強生態建設與環境保護，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。

3.堅持以人為本，和諧發展。把保障和改善民生作為一切工作出發點。加大基本公共服務投入，切實改變生產、生活條件，為確保民生、協調發展打基礎。

4.堅持以點帶面，重點突破。集中財力辦大事，抓點帶面辦新事。積極探索一條符合邊境區脫貧致富奔小康的新模式，創造新經驗。

5.堅持改革創新，擴大開放。堅決革除阻礙發展的體制機制因素，增強開發活力。加快東興國際陸路通道大建設，充分利用兩種資源、兩個市場的地緣條件，積極與國際經濟接軌，迅速形成沿邊開放新格局。

四、當前推進東興試驗區建設的工作重點

（一）加快出臺支持東興試驗區發展的政策。內蒙古、云南已經明確提出了扶持滿洲里、瑞麗重點試驗區發展的政策。建議根據中央關于深入實施西部大開發戰略的若干意見，結合廣西尤其是東興市的實際，盡快梳理出國家、自治區不同層面、不同領域的支持政策。

（二）加大城市建設的力度。作為邊境口岸的國門城市，市容市貌代表著國家的形象及競爭力。滿洲里市的城市建設規劃科學、建筑風格獨特、街道繁華整潔，彰顯著大氣與朝氣；瑞麗的城市自然生態、民族特色濃厚、管理規范有序，彰顯著開放與和諧。與滿洲里、瑞麗相比，東興市的城市建設還存在著規劃不合理、建設規模小、市容環境不佳等問題。建議進一步加快東興城市建設步代，提升國門城市形象。

（三）把跨境經濟合作區作為試驗區建設的核心平臺。自1996年中方試運營滿洲里中俄貿易互市貿易區以來，滿洲里已經成為中俄邊境地區經貿合作的人流、物流、資金流、信息流的集散地；瑞麗自2000年設立姐告邊境貿易區以來，口岸進出口貿易總額已占云南省對緬貿易的64%以上，約占全國對緬貿易的26%。實踐證明，跨境經濟合作區已成為提升沿邊對外開放水平的一個重要平臺。東興應在跨境經濟合作區中方區先行規劃、先行建設，以此帶動東興市的開放開發。

（四）將東興列為自治區計劃單列市。當前，行政管理體制不順是推進東興試驗區建設最大的障礙之一。為便于東興市與越方芒街（越南二類城市）的溝通協調，建議借鑒內蒙古的做法，將東興市列為自治區計劃單列市，賦予其正廳級行政級別。同時，借鑒內蒙古、云南做法，成立東興試驗區管委會，與東興市人民政府合署辦公。

五、東興試驗區先行先試政策體系的構建

（一）增強發展能力政策

1.財政政策。一是對東興試驗區實行省級直管，預算單列的財政管理體制，中央和自治區劃撥的款項直接下達。2011至2020年，除關稅、進口增值稅和進口消費稅外，在試驗區內征收的其他各項稅收全部留在當地。具體管理辦法由廣西壯族自治區人民政府擬訂，報國務院批準后實行。二是加大財政轉移支付力度。2011年至2015年，擬請中央財政每年安排10億元作為東興市新城區基礎設施起步建設的專項補助。跨境經濟合作區的中方區和其他特定開發區基礎設施建設項目需要貸款的，納入國家級經濟技術開發區貸款貼息政策范圍。試驗區內注冊符合條件的企業購置機器設備的固定資產投資貸款，享受中央財政貼息支持政策。三是加大對邊境地區的農業投資力度。對東興市農業灌溉、人畜飲水、界河治理、水土保持和水庫加固除險等方面的公共設施建設資金的安排，實行計劃單列。四是支持邊境一線居民貼邊界線開展植樹造林。每年每戶給予一定造林經費，政府免費提供樹苗。支持邊民貼邊界線砌墻保土耕種作物，給予砌墻的核定費用。凡青苗遭受境外人員毀壞的，損失全部由政府快速補償。貼邊境一線開墾農林耕地發展所需經費，列入中央專項補助。五是對試驗區內邊防管控協調、邊界耕地糾紛處置、界務管理、邊情報知員等保障經費，納入中央預算，實行單列。

2.稅收政策。一是實行企業所得稅減免，2011年至2020年，試驗區內新辦的符合國家產業政策目錄的企業，從企業取得第一筆生產經營收入之月起，實行企業所得稅“三免五減半”政策。二是對試驗區內屬于國家鼓勵發展的投資項目和中西部地區外商投資優勢產業項目，需要進口國內不能生產的自用設備，以及按照合同隨設備進口的技術及配件、備件，經批準免征進口關稅。三是允許試驗區邊境互市商品目錄由生活用品類擴展到生產資源類。對通過邊貿方式進口天然橡膠、礦產品、木材、廢鋼鐵、可再生廢舊物資，以及木薯、糧食、食用油料等資源，免征進口關稅和進口環節稅。

3.金融政策。支持設立東興產業發展投資基金。適當放寬在試驗區設立地方性股份制商業銀行的準入條件，注冊資本金降低為5億元人民幣。支持設立東興試驗區人民幣自由兌換中心。培育發展邊境村鎮銀行等新型金融機構。擴大信用擔保抵押品范圍，完善試驗區內各類產業巨災風險分散機制。支持試驗區建立產權交易市場。允許試驗區發行政府債券。支持符合條件的企業上市和發行企業債券。

4.投資政策。對試驗區基礎設施建設項目，實行計劃單列。支持邊境公路提級改造，加快北侖河中越二橋、東興（防城港）支線機場、防城港市至東興鐵路等重大交通項目建設。規劃建設防城港至東興的城際快速鐵路。支持發展食品飲料、香料加工、硬木家具和紅木工藝品加工、海產品及中成藥加工、機械設備電子類產品組裝、進口資源加工和國際物流服務等地方特色產業。試驗區內企業技改投資項目，中央和自治區給予貼息支持。支持邊境口岸基礎設施及生活設施建設。進一步改善和提高口岸及邊民互市點的查驗通關能力，推進聯網聯查聯驗的電子化管理。建立東部省市與試驗區對口幫扶機制。安排國家機關、中央企業和東部地區加大對口援助力度，與試驗區共建承接產業轉移加工基地。支持中央企業入試驗區注冊獨立法人，實行稅收屬地管理。每年試驗區提出的援助項目，由中央協調對口幫扶省市加以落實。對試驗區水利、交通以及邊境0—20公里保障民生等公共服務項目的投資，免除地方財政經費配套。

5.外貿外資政策。支持東興—芒街跨境經濟合作區建設。大力發展進口資源加工業和出口產品組裝加工業，賦予保稅特殊政策。批準東興口岸恢復“過貨管理費”征收。在特定功能區域內，允許境外人員、車船出入自由和貨物、貨幣流通自由。對試驗區內符合條件的企業以邊貿方式經營進出口商品、配額申請、許可證等給予傾斜支持。批準東興口岸開辟廢舊金屬、再生資源進口口岸。支持邊境一線陸地口岸和邊民互市點基礎設施建設，列入中央和自治區專項補助。提高邊民互市進口商品限額。每天邊民互市進口免稅商品由現在的8000元提高到5萬元。規劃增設邊民互市點，支持建立邊貿股份合作社。允許邊境貿易企業自行購銷邊民互市進口商品。對加工企業通過邊貿進口資源能源的生產原料，不受進口配額限制。

6.土地政策。重新修編東興市土地利用總體規劃。調減耕地保有量，核減基本農田保護面積。允許試驗區異地補充耕地，增加規劃建設用地總量。對試驗區農用地轉用和征用計劃指標，實行單列。按照《廣西北部灣經濟區發展規劃》要求在東興市新建城區控制范圍，對試驗區內的新建城區、跨境經濟合作區、旅游開放區的建設用地實行一次性審批、分期供地。鼓勵支持廣西強優企業、中國500強企業入區建立進出口加工基地，納入自治區推進重大項目供地范圍，土地出讓金、土地租金等有償使用費，按規定最低標準收取，并簡化報批和辦證手續。利用填海土地、荒灘地、山坡地投資的產業項目，免交土地出讓金、土地有償使用費。支持試驗區建立土地儲備基金。2011年至2020年，試驗區內土地出讓費、土地有償使用費全部留給地方，注入當地土地儲備基金。

7.科技政策。大力引導區內外科技企業到試驗區實施一批重大科技項目。在科技型中小企業創新基金中設立援助項目，提升試驗區內中小企業科技水平。試驗區內科技成果產業化項目的前期研發費用，實行稅前抵扣。

8.人才政策。對邊境一線從事教育、衛生、邊防公安和農業技術服務的公職人員，實行工資傾斜政策。增設邊境工作特殊津貼，逐步提高邊境一線干部職工工資收入和守土固邊農民的生活補助標準，并列入中央專項補助。試驗區內長期從事公益事業的公職人員，享有定期培訓、帶薪休假權利。對技術職稱資格評聘適當放寬考核條件。賦予試驗區擬訂各類技術崗位鼓勵工資事權，建立專業技術人員工資與地方財政同步增長機制。適應東興口岸發展需要，增加海關、檢驗檢疫、邊防等中直機構人員編制，引入高素質人才。

9.開放政策。支持江山半島國際旅游區建設。實施“互免簽證、自由進出”特殊開放運行模式，特設適應境外游客商業游樂項目。參照海南國際旅游島政策，支持江山半島馬鞍嶺國際郵輪專用碼頭和免稅商品區的項目建設。鼓勵支持港澳業界參與江山半島旅游區開發投資。賦予試驗區邊境跨國旅游異地辦證、團體旅游簽證、因私出國（境）證件的審批事權。把中越邊境商貿·旅游博覽會升格為自治區級展會，納入中國—東盟博覽會分會場。辦好東興—芒街經濟合作論壇。盡快建立試驗區內跨境運輸車牌互認機制。賦予試驗區外國人居住許可審批權。允許東南亞地區公民在試驗區內辦理一年期限的暫住證。聘用外籍傭工，實行備案制。

（二）保障改善民生政策

1.教育保障。支持東興試驗區實行12年義務教育政策試點，經費列入中央財政專項補助。支持東興建設一所完全寄宿制的12年義務教育實驗學校，辦學規模12000人以上。對進入實驗學校就讀的城鄉家庭經濟困難的寄宿生，給予生活費補助。支持籌建東興國際職業技術學院。放寬國際合作辦學準入條件。支持試驗區內發展遠程教育。實行“一生一機”制。電教設備更新及日常維護費，列入中央財政專項補助。

2.醫療保障。支持建設三級甲等的東興民族醫院，籌建東興民族生殖健康服務中心，建設項目列入國家人口較少民族扶持政策的專項投資。加快鄉鎮中心衛生院病理實驗室建設，提高鄉鎮衛生院的醫療質量。實施試驗區醫療保障結算并軌機制創新，促進城鄉公共醫療一體化。對邊境線0—20公里的鄉鎮中心衛生院和行政村衛生室運行維持費實行財政撥款，在現有補助標準基礎上增加50%，列入中央財政專項補助。對口支援省區和自治區衛生機構，每年定期組織醫療專家舉辦巡回會診、指導邊境地區公共衛生條件改善，培訓醫師醫技，提高邊境鄉鎮中心衛生院對人畜疫情防控的處置能力。

3.養老保障。支持城鎮街道社區及農村行政村敬老院建設，建立老年人生活服務機構，經費列入中央財政專項補助。邊境0—3公里內的守邊農村居民養老保障，比照當地城市低保標準執行。個人支付部分改由政府公共支出。邊境3—20公里內的邊境農村居民，全部納入農村低保范圍，個人支付部分改由政府公共支出。

4.就業保障。支持建立試驗區各類勞動就業培訓機構，培養技工人才。引導外出務工人員回流就地就近務工創業。集中試驗區公共設施管護、鄉村道路協管、城鎮公共服務管理等公益性崗位，解決城鎮“零就業”家庭和就業困難群體的就業困難。

5.住房保障。邊境線0—3公里內的守邊居民保障性住房，比照城市保障性住房政策，列入中央財政專項補助。鼓勵舊房宅基地置換新農居，房屋產權劃歸邊民所有。加快邊境線0—20公里范圍內的中小學校、鄉鎮中心衛生院等鄉鎮公共機構的公務人員周轉房建設，列入中央財政專項補助。

6.公共文化設施建設。加大邊境地區廣播電視文化基礎設施投入，提高邊民收視率。在“北部灣之聲”對外廣播節目中，開辟試驗區專欄。批準籌辦地方報刊《東興今報》。支持建設京族文化博覽園，建設多功能文化生態公園，辦好京族哈節，擴大對外文化交流。

7.社會管理。加大邊境鄉鎮和行政村的辦公場所、綜合服務設施建設投入，列入中央和自治區專項補助。社會管理行政編制適當向基層傾斜。支持公安、檢察、法院、司法、安全以及邊防、消防等基礎設施建設，提高技術裝備水平，增強預防和處置突發事件的能力。

（三）管理體制和監督機制

1.管理體制。自治區建立由黨政一把手掛帥，東興市人民政府和對口幫扶省市參加的東興試驗區建設領導小組，統籌領導試驗區的全面工作。按照“精干、高效、統一”與屬地管理的原則，成立東興試驗區開發管理委員會，作為廣西壯族自治區人民政府派出機構，與東興市人民政府合署辦公，實行省級計劃單列，賦予副省級部分行政審批權，負責推行先行先試政策，履行公共服務職責；注冊成立東興試驗區開發投資總公司，作為試驗區投融資主體。

2.監督機制。實行問責追究制度，試驗區管委會每年5月向自治區人大常委會遞交上年度工作報告和下年度工作安排，接受人大代表質詢和監督，同時，報送國家發展和改革委員會，接受規劃建設的指導以及協調各有關部門落實相關政策。爭取自治區人大依法授權試驗區享有建章立法的權力。

責任編輯 凌經球

Pilot Policy System Study on National Mainly Developed Border Region—— Dong xing City

DU Xin CHEN Daoyuan DENG Yangsu

(The Development Research Center of People’s government of Guangxi Zhuang Autonomous Region)

Abstract: It is a strategic requirement to take Dong xing as state key opening and development border region in order to promote the development level in border regions and serve the “ good-safe-and-rich neighborliness” diplomatic proposal， besides， it is a strategic option to prosper frontiers and enrich people and construct well-being society comprehensively， which is also a great measure to create the economic zone of Bei Bu Gulf in Guangxi. The essential significance to establish Dong xing city to be a pilot area is to construct policy-supporting system in Dong xing， enhance self-develop capability， secure and improve people’s livelihood.

Key words: state key， opening and development of border region， Dong xing experimental area， pilot policy