中國共產黨推動中國城市化發展的基本特征

摘 要：中國共產黨推動中國城市化發展的基本特征主要表現在兩個轉變，城市管理由行政手段為主向法制化管理方式不斷轉變，城市化由單極向多極和諧發展轉變。以制度建設探索城市管理法制化路徑，以小康社會、和諧社會建設目標和依法治國方針尋求對城市的科學管理；改革開放前后工業化和發展經濟為主導的單極城市化，90年代后期至今，和諧發展為主導的多極城市化。

關鍵詞：中國共產黨；城市管理；城市化；法制化；和諧發展

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）01-0082-05

中國城市化與美國高科技并列為20世紀世界的兩件大事。新中國成立后，中國共產黨的工作中心從農村轉移到城市，建設和管理好城市、推動中國城市化的理性發展，是中國共產黨帶領全國人民建設新中國的重要任務。回顧中國共產黨90年的歷程可以看到，除了推翻三座大山，建立新中國，帶領中國人民走上民主、富強道路之外，成功推動中國城市化的理性發展，帶領世界上四分之一的人口從農民變為市民，也是中國共產黨歷程中輝煌的一頁。

回顧中國共產黨領導新中國城市化的歷程還可以看到，以1976年“文革”結束、1978年改革開放啟動為界，隨著中國共產黨自身的不斷成熟、政治體制的逐步完善，以制度建設探索城市管理法制化路徑，以小康社會、和諧社會建設目標和依法治國方針尋求對城市的科學管理。在這個過程中，中國城市化經歷了由單極向多極和諧發展的轉變：改革開放前以工業化主導的城市化，20世紀80、90年代以發展經濟主導的城市化，90年代后期至今，和諧發展為主導的城市化。從而構成中國共產黨推動中國城市化發展的兩個基本特征。

一、中國共產黨以制度建設探索城市管理法制化路徑

中國共產黨在開展社會主義建設的過程中，經歷了民主法制逐步完善的過程，逐漸形成了“將黨代會的指導方針和重大決議落實到人代會的重要提案和法律法規中去，并進一步細化成為政府的發展規劃和目標設置”的制度推進辦法，形成了召開黨代會、召開人代會、制定五年規劃的慣例——逢二、七的年份召開黨代會，逢三、八的年份召開人代會，逢一、六的年份制定五年規劃綱要。

1．改革開放以前，中國共產黨主要以行政手段管理城市，尚未形成法制化管理方法。

新中國成立后，從《共同綱領》作為臨時憲法，到第一屆全國人民代表大會通過了1954年《憲法》，中國共產黨通過法律的形式，確定了國家的性質和根本政治制度，明確了人民的權利和義務，為開展社會主義建設提供了法律保證，大大調動了人民投身于社會主義建設的積極性。1956年黨的八大召開，關于政治報告的決議中指出：“由于社會主義革命已經基本完成，國家的主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力，我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律。”同時提出，要做到“有法可依、有法必依”。

新中國成立之初和“一五”期間的法制建設，主要是采取對敵人實施強有力的打擊和鞏固人民民主專政的法律手段，開展民主改革運動和社會主義改造，以保障社會主義事業的順利進行，先后制定了《選舉法》、《土地改革法》、《懲治反革命條例》等一批法律和法令。城市管理方面，雖然頒布了《城市建設管理暫行條例（草案）》、《城市規劃批準程序（草案）》、《城市規劃編制程序試行辦法（草案）》、《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》等法律性文件，但大多停留在部門規章的準立法程度，整體上也未形成完整的體系。

改革開放以前，由于對社會主義民主和法制建設重視不夠，以及“左”的思想影響，中國共產黨的先進指導思想未能準確制度化，或是制度化的政策未能通過法律的形式得以穩定地貫徹實施，不同程度上制約了推進工農業發展、社會建設和城市管理的進程。到“文化大革命”時期，法制更是遭到嚴重破壞，城市管理工作幾乎中止，例如1972年《關于加強基本建設管理的幾項意見》在“文革”后第一次規定，“城市的改建和擴建，要做好規劃”，但城市建設與規劃停滯不前的狀況總體上沒有改變。

2．改革開放后，中國共產黨逐漸以法制化手段開展經濟建設和城市管理。

這一時期，城市管理的法制化初步發展，逐漸向形成制度化、體系化不斷完善。十一屆三中全會以后，中國共產黨做出了把工作重心轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，以經濟建設為中心，逐步實行經濟體制改革，由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，并著重提出必須發展社會主義民主，健全社會主義法制。1978年十一屆三中全會上提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制建設方針。1986年，鄧小平在中央政治局常委會上強調，“搞四個現代化一定要有兩手，只一手是不行的，所謂兩手，即一手抓建設、一手抓法制”。在這個過程中，城市化、城市管理等問題逐漸得到重視。

20世紀80年代和90年代，在中國共產黨的引領下，我國社會主義建設進入了經濟高速發展時期。1982年，黨的十二大正式提出了“建設有中國特色的社會主義”新命題以及工業、農業、國防和科學技術四個現代化。1987年，黨的十三大系統地闡述了關于社會主義初級階段的理論和黨的基本路線，規定了三步走的經濟發展戰略部署。1992年，黨的十四大對經濟發展速度作了大幅度的調整，并第一次明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標模式，改革開放和社會主義現代化建設事業蒸蒸日上，城市經濟得到了巨大發展。同時，城市經濟體制改革、經濟建設和社會事業蓬勃發展，急需法律制度予以規范和保障。

1979年以來，按照中共中央的精神，全國人大及其常委會加強立法工作，制定了一系列重要法律，調整民商事關系和經濟活動，規范城市管理的方方面面，我國城市建設和管理開始向法制化的方向邁進。例如，促進重點產業振興和發展的公路法、電力法、建筑法，保障公民的民主權利的城市居民委員會組織法，加強保護和合理開發利用自然資源的土地管理法，應對工業污染和保護生態環境的環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等等。1984年黨中央《關于經濟體制改革的決定》中明確提出:“城市政府應集中力量做好城市規劃、建設和管理。加強各種公用設施的建設，進行環境的綜合整治”。隨著1984年《城市規劃條例》和1990年《城市規劃法》的頒布實施，從根本上改變了我國城市規劃與建設領域長期以來無法可依的局面，宣布了城市規劃在國家政治經濟和社會生活中的重要地位，界定了城市規劃的工作對象和工作內容，標志著我國城市規劃和建設步入了規范運作的發展階段，我國城市規劃法律法規體系初步成型。

同時，為應對經濟快速發展而帶來的城市規劃、生態環境等方面的問題，不少具體的、有針對性的單行法律法規逐一出臺。例如，1983年《城市私有房屋管理條例》、1991年《城市房屋拆遷管理條例》、1994年《城市公有房屋管理規定》開始加強對城市各類房屋的管理和保護，逐漸規范我國城市房屋拆遷工作；1979年《環境保護法（試行）》提出城市規劃和建設要注意“全面規劃，合理布局”，調整工業布局和經濟結構，做好工業污染防治工作，努力做到“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展”；《大氣污染防治法》規定“防治城市揚塵污染”，“防治城市飲食服務業油煙污染、城市要使用清潔能源”，《水污染防治法》強調“城市污水要集中處理”，《環境噪聲防治法》針對市區噪聲敏感建筑物集中區做出了專門立法規定等等。

3．進入21世紀，中國共產黨以小康社會、和諧社會建設目標和依法治國方針探索對城市的科學管理。

20世紀90年代末至今，城市管理的法制化不斷向針對性、類別化、多樣性的方向發展。

隨著社會主義事業的深入，中國共產黨不斷探索和完善建設途徑和管理機制，提出了小康社會、和諧社會的建設目標。2002年，黨的十六大提出全面建設小康社會奮斗目標；2007年，黨的十七大強調深入貫徹落實科學發展觀，積極構建社會主義和諧社會，強調經濟發展不是惟一重點，要統籌經濟社會文化發展、統籌區域協調、統籌城鄉發展、統籌物質文明與精神文明建設、統籌人與生態環境發展。

同時，1997年，黨的十五大報告中提出了依法治國的方略，強調“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”，明確提出要“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。其后，全國人大及其常委會有步驟地頒布實施了各項保障和促進經濟建設、城市建設和社會發展的立法，逐漸深化了現代法治理念，專門法律法規、單行條例規章相繼出臺，各個法律部門的規定更加明晰化和具體化，立法質量不斷提高。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》，明確提出了：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”，將法制化手段運用于黨的建設，堅持依法執政提高執政能力，保證法律規定和法制理念得以有效實現。

遵循黨的發展目標，我國城市建設的法制化管理重點在城鄉統籌、社會民生、生態環境等方面進一步全面、細化、深入。自1998年《城市規劃法》的修改被提上日程，到2007年《城鄉規劃法》頒布實施，城市管理的法律法規也隨著城市化進程不斷融入了城鄉統籌發展、快速城市化、城市全球化的發展理念，更加具有科學性、協調性和前瞻性。2011年政府工作報告中強調，“要充分尊重農民在進城和留鄉問題上的自主選擇權，切實保護農民承包地、宅基地等合法權益”。隨著《憲法修正案》、新《土地管理法》、《物權法》等重要相關法律出臺，城市規劃和建設法律體系日趨成熟，有效地調整了城市化進程，降低了實現城市化的成本和代價。城市供水方面，1994年《城市供水條例》明確規定了城市供水實行開發水源和計劃用水、節約用水相結合的原則，對城市供水水源、城市供水工程建設、城市供水經營、城市供水設施維護等都作了具體規定；1998年《城市節約用水管理規定》規定城市實行計劃用水和節約用水，區別對待工業用水和生活用水。城市交通方面，1996年《城市道路管理條例》、1997年《公路法》、2003年《交通安全法》、2005年《城市公共汽電車客運管理辦法》、2006年《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》等法律法規，從城市的道路規劃、公共交通設施、公共運輸工具、安全出行管理等各個方面，強化城市基礎交通設施建設，加強城市交通管理，充分發揮城市道路功能。城市歷史保護方面，2002年《文物保護法》、2006年《風景名勝區條例》、2008年《歷史文化名城和歷史文化名鎮名村保護條例》等法律法規，對歷史文化環境提出了整體保護原則，保護歷史建筑、歷史街區和歷史文化名城，對城市文化、城市歷史的保護意識不斷加強。

二、城市化由單極向多極和諧發展推動

新中國成立后，首先確立了人民民主專政的國家性質，1954年《中華人民共和國憲法》規定“國家權力屬于人民，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府，各級人民代表大會由人民用普選的方法產生”。中國共產黨還推行了一系列由人民當家作主進行國家管理的具體實踐，如召開中國人民政治協商會議，建立民選的民主政府等等，讓人民大眾“翻身解放”、“當家作主”在社會各級管理層面落到實處。

但是，這種由專制向民主管理轉向的趨勢在20世紀50年代下半期后并沒有直線發展，由于歷史、文化傳統的影響，由于對社會主義片面的認識，社會的管理沒有走向民主、開放、高效能，反而出現了一些極端的政治現象。如以個人崇拜為核心的人格政治，重教化而不重法制的倫理政治，高度集權的權力運作體制，封閉性的政治決策過程等等。新中國20多年城市化畸形發展，也與這種歷史背景下產生的錯誤發展觀一脈相承。50年代重生產、輕消費，以及后來的重農村、輕城市，重工業發展、輕城市管理，直至改革開放后，“豁出生存求發展”等等城市管理方針和城市問題上的動蕩不定，既與當時的體制弊端有關系，也與歷史影響下導致的城市管理理念有關。

1．改革開放前后中國的城市化具有單極發展的特征，改革開放前工業化主導城市化，改革開放后經濟發展主導城市化。

1949年新中國的成立，使中國由帝、官、封統治變為人民民主專政的政權結構，這種國家性質的實質性轉變，為中國快速的工業化建設、快速的現代城市建設創造了一個良好的環境和依托；民主政府領導的工業化建設和經濟建設的快速發展，也使中國快速進入城市化起飛階段。

經過10年的經濟建設，使城市化率從1949年的10%上升到1960年的20%左右，這一時期城市化處于正常階段。但隨后由于“左”的思想影響和長達10年的“文化大革命”，我國城市化進入不穩定發展階段，截至1977年，我國城市化水平又跌回12%左右。這一時期城市管理也形成了一套計劃經濟體制下的模式——重生產、輕消費。只有工業項目屬于國家“生產性建設”，在國家計劃體制中享有單立戶頭，財政預算撥款、投資占絕對比例的特殊地位，與生活有關的市政公用設施、文化產業等等則屬于“非生產建設”類，處于從屬的次要地位，屬于錢多多建、錢少少建、無足輕重的狀態，在這種“生產優先”的觀念下與生活有關的輕工業和農業也長期得不到發展；反映在城市建設上，幾乎所有城市都是生產布局的結果和制造物品的工具，而不是提高生活質量的工具，更不是休閑娛樂的場所；反映在城市設計上，既沒體現人性化，也不體現個性化。城市管理主要的就是生產管理，城市政府主要是把工業生產總值作為自己最主要的關注對象。

這種“生產優先”的城市管理使城市工業化水平快速發展的同時，副作用也很大：其一，就當時的國情來看，由于城市化的滯后，城市產業結構、就業結構、社會結構等經濟社會結構相互間的不協調，城市數量和規劃對產業發展的不適應，致使工業化的進一步發展受到制約和影響。其二，這樣的管理和指導方針導致城市以生產和建設為主，在城市基礎設施方面卻遠遠落后于城市生產和市民生活的需要。城市供水、排水、污水處理設施不足，城市煤氣和集中供熱低水平，城市道路、橋梁設施不足，公共交通擁擠，市民乘車難、出行難，城市電訊落后，電話接通率低，城市污染嚴重，環境綠化美化缺乏等等，是每個市民都可以親身感受到的。其三，我國城市發展受到人為政策干擾，城市化在20世紀60至70年代不僅沒有增加，反而有所下降，出現所謂逆城市化。到1980年，我國城市人口19 140萬人，已高于美國（17 533萬）、蘇聯（16 995萬），是世界上城市人口最多的國家，但是，與總人口相比計算出來的城市化水平卻很低，不足20%，排在世界第120位以后，而同時期世界平均水平已是41.3%。在改革開放初期我國的城市化水平遠遠落后于世界一般水平。

與此同時，在“左”的思想干擾嚴重時期，甚至一度發生城市建設領導機關被撤消，城市規劃停止，城市科學在大學和社會科學的研究中被取消的情況。這使得城市建設和管理堆積的問題無論在學術領域還是在決策者，研究和重視都不夠。

改革開放以來，中國共產黨撥亂反正，在城市管理中排除“左”傾思想的干擾，初步糾正“重生產、輕消費”的發展方針，把發展經濟、提高人民生活水平放在城市管理重要位置。城市管理也開始在理論和實踐上撥亂反正。1982年底，新中國成立以來的第一次以城市為主題的大型全國性學術會議“全國城市發展戰略思想討論會”在北京召開。這次高層管理者和學者達成共識的研討會，以及由此帶來理論界對城市化的反思，標志著片面的“先生產，后生活”的城市管理理念的終結，也標志著城市管理和發展新階段的開始。研討會后不久，1984年初中國城市科學研究會宣告成立，期間，許多省、省會城市和中心城市也先后成立了100多個地區性城市科學研究會；國家舉辦的“市長學習班”也正式開學。許多城市領導把學習城市、認識城市和更好地發展城市納入議事日程，相關高校擴展了城市科學研究教學內容，擴大了城市建設人才的培養。

通過研究和探討，認清了在當代中國城市發展中高度重視提高城市質量的必要性和重要性。在認同城市對現代化、工業化建設重要性的同時，同時期理論界對我國幾十年城市化道路進行了反思，針對我國城市化水平較低、進展緩慢、城市化地區分布不均衡的實際狀況，當時的理論界對中國城市化道路提出了多種模式和設想，如繼續發展大城市、發展小城鎮、發展區域城鎮體系、發展網絡化城市等等。

至此，城市化的實踐進入一個新階段，從20世紀80年代起，伴隨著經濟上的起飛，我國城市也進入快速發展階段。經過改革開放近20年的體制建設與經濟發展，我國農產品供求平衡，絕大部分工業品供給充足，城市基礎設施建設大規模展開；市場經濟體制初步建立，全國統一要素市場開始形成，城市住宅、教育、醫療、養老等各項改革不斷深化，大量農民進城獲得就業崗位。

到2010年，按常住人口統計（指在城市居住半年以上，無論戶口登記地在城市還是農村），中國的城市化率是47.5%，近14億的總人口中有6.22億人住在城市，其中有1.7億是農民工，還有3 000萬是農民工的家屬。到“十二五”末，我國將有近7億人住在城市，城市化率將超過50%。2011年全國“兩會”上，城市化問題繼續成為關注焦點，政府工作報告中明確提出：“積極穩妥推進城鎮化，城鎮化率從47.5%提高到51.5%，不斷提升城鎮化的質量和水平”。

總之，改革開放以來，城市出現了驚人的變化，新的城市、城市的新面貌不斷涌現，同時，新的問題也接踵而來，在“豁出生存求發展”的片面觀念影響下，環境污染、生態破壞、貧富差別等城市病也嚴重影響城市的可持續發展，影響了人民生活水平的進一步提高。

2．重視民生、生態問題，城鄉和諧發展為主導的城市化。

進入21世紀，我國城市化繼續進入高峰發展期。2002年，我國城市人口達到3.7億，城市化水平達40%左右。此時期，城市化中大城市發展和帶動作用突出、城市消費指數升級、新技術層出不窮、城市化速度加快，城市發展被學界認為進入“黃金時代”。但同時也處于矛盾突出時期，特別是貧富差別、城鄉協調發展的問題、國際間經濟競爭壓力加大、國內資源和環境之間矛盾突出、城市規劃盲目導致城市建設問題突出、城市社會問題突出等等問題，如何協調這些矛盾，成為城市化在中國如何理性發展所不能回避的重要課題。因此，進入21世紀以來，在科學發展觀、和諧社會的理念指導下，重視民生和生態問題，城鄉和諧發展成為新時期城市化發展的主旋律。

民生理念的理性回歸。在和諧社會理念的指導和實踐中，以人為本、關注民生，被認為是科學發展中的精髓，是政府工作的基礎，只有把民生問題解決好，才能實現社會的和諧與進步。

改善民生成為新時期社會主義初級階段與發展并重的任務，為政府管理確定了解決發展問題和民生問題的平衡標準，也為城市管理中解決城市發展空間與市民個人生存空間矛盾提供了新思路，針對下崗失業人員不斷增多、養老、就醫、拆遷矛盾突出諸多社會問題，制定和完善了一系列管理措施及法律規范。

生態保護成為基本國策。重視環境效益對經濟效益的促進作用，改變粗放型經濟增長方式為集約型經濟增長方式，同時治理生態環境，使經濟效益、環境效益協調互動，推動城市快速發展已經成為許多城市可持續發展的重要經驗。

從對城市化的理論認識入手，加深對“三農”與城市化相互關系以及城鄉互動發展的認識。

在我國現階段，快速城市化中一方面要發展大城市，但是也不能輕視城鎮化，要使農民從事非農產業、農民要從身份和生活方式等方面轉為市民、增強權利和責任感等等這些轉變的發生在大城市或小城鎮，都有可能性，重要的是注意協調好城市規模與人口、城鎮化的規模和速度等問題。

承認和重視城鄉互動發展。中國的特殊國情決定中國城市化一定要解決好城鄉互動發展的問題，否則，城市化就是建在荒漠上的孤洲。因為農業人口多，受教育水平較低，城市現代化在中國比工業化困難更大。由于中國幾千年農業社會傳統，由于中國目前為止大部人口是農民或剛進城不久的沒有市民身份的市民，整個社會對于信息化、工業化、現代化理解和實踐都處于了解或初步了解階段；適應現代化所需要的合格人力資源短缺的壓力突出，工業勞動力人數只占社會總勞動力不足10%，其中技術人員占工業勞動力的比例則更低。在發達國家，這個比例是我國的幾倍之多，工業勞動力人口占社會勞動力的比例達20%-30%，在工業勞動力中，技術人員的數量增加更快，達到整個勞動力增長的3倍，占總工業勞動力人口的20%左右，且多數受過高等教育。

這意味著在我國城市現代化的道路上，最重要的問題是農民問題。無論是對進城的農民還是留在農村的農民，雖然解決的著重點不同，但對城市現代化而言，都同等重要。在農業社會中推行城市化的中國，必須重視城鄉一體化發展，必須重視農民的生活、學習等問題。否則，拋開農村和農民的城市現代化，在中國只能是無源之水，缺乏發展動力和生長環境。

進入21世紀，我國城市化面臨著市場經濟體制初步建立、各種利益分化矛盾集中的局面：一方面，中國95%以上的商品資源已由市場來配置，包括勞動力市場、資本市場、房地產市場、信息技術市場等市場體系正在不斷完善；另一方面，“三農”問題、貧富分化問題、資源匱乏與環境保護等問題繼續存在。在2008年黨的十七大提出的科學發展觀指導下，“和諧發展”城市管理觀強調：城市應該是經濟、社會、文化、政治的和諧發展，生態、資源保護良好，環境美觀、規劃合理；城市應該是使人生活更美好的地方。展望未來，我國目前的城市化率47.5%仍低于49%的世界平均城市化率，如果要達到高收入國家平均78%的城市化率，還要提高30個百分點以上，要實現這一目標，意味著還要4億多農村人口轉變為城市人口，在此期間，不僅要關注城市化水平，更要關注城市化的質量。

從“發展經濟”主導城市到“和諧發展”城市管理理念的出現，以及城市管理的法制化、科學化，標志著在中國共產黨的領導下，我國城市化不僅進入了快速發展階段，也正在進入一個更理性的發展階段。

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責任編輯 譚 焰

The Fundamental Features of Chinese Urbanization Development Pushed by

the Communist Party of China

WU Lin YANG Yuxian

(Wuhan Academy of Social Sciences Wuhan Hubei 430019)

Abstract: The fundamental features of Chinese urbanization development mainly manifestate on two transformations， which are transformation from administrative means to legalized management of city governance， and transformation of urbanization from single-stage to multi-stage. To explore the legalization of city governance through system construction and seek the scientific city governance through well-being society and harmonious society construction and the principle of rule by law. The single-stage urbanization process which was oriented by industrialization and economy development during pre and post opening to the world and economic reform period， while the multi-stage urbanization was oriented by harmonious development since late 90’s.

Key words: the Communist Party of China， city governance， urbanization， legalization， harmonious development