城市社區管理體制創新的探索及完善

摘 要：創新城市社區管理體制對推動基層自治與促進社區和諧意義重大，但社區管理體制創新需要政府權力邊界厘定、社區職能定位明晰及社會互動機制形成等基本條件。文章在對近年來成都市武侯區及其所轄的黌門街社區在社區管理體制創新中的實踐探索梳理基礎上，提出了進一步完善城鄉社區管理體制創新的措施，對于化解基層矛盾糾紛和激發居民參與民主自治具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：城市；社區管理；體制創新；成都市武侯區

中圖分類號：C9 文獻編碼：A 文章編號：1004-1494（2012）01-0101-05

2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表的重要講話中強調，要進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。社會轉型時期的社區功能作用被賦予了更多的內涵，肩負著更大責任，需要對社區資源、力量及作用進行再認識。物質投入和意識判斷的過程都需要從現階段中國城鄉社區的實際出發，結合實踐經驗，進一步完善社區管理體制創新，才能使之適應新形勢、新任務的需要。

一、社區管理體制創新的基本條件

社區管理體制創新是一個較為復雜的過程，但從和社區發展密切相關的主體進行分析的研究角度出發，社區管理體制創新需要滿足以下三個基本條件。

（一）政府權力邊界厘定

2007年黨的十七大要求政府強化社會管理和公共服務，在計劃經濟體制向市場經濟體制全面轉軌時期，在人治向法治治理過渡時期，在發展是硬道理向全面協調可持續發展完善時期，政府職能如何轉變角色和適應形勢意義重大。一句話，政府權力應當盡快告別“全能”的職能定位，積極主動地向“有限”政府過渡，雖然這中間存在諸多利益羈絆和體制障礙，但趨勢是十分明確的，當務之急是厘定權力邊界，為有限政府權力的轉型創造先決條件。權力邊界劃分的核心原則是堅持“以人為本”，基本思路是給權力與權利排序。依據《行政許可法》第13條的核心精神，權力與權利排序的基本思路是先老百姓，后市場，再到行業或中介，再后是政府事后監管，最后是政府的事前干預。以上排序是社區管理體制創新的首要條件，如果沒有這個排序或者在實踐中不能完全貫徹這個排序，那么社區管理體制創新就將是一句空話。因為這反映著政府能否積極轉變職能，社區體制創新能否獲得政府支持，政府與社區之間能否進行有序銜接和互動等問題。

（二）社區職能定位明晰

我國《憲法》第111條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。當前的社區管理創新應當積極且盡快地回歸憲法精神，即一方面要明確社區的“基層群眾性自治組織”的憲法性質定位，杜絕行政化傾向；另一方面要嚴格遵循居民選舉、機構設置、依法處理及上情下達等原則，避免孤立化趨勢。

（三）社會互動機制形成

服務型政府是社區管理體制創新的重要保障，值得說明的是，服務型政府不是政府權力主導的政府，而是通過官民之間、部門之間以及民眾之間的良性互動逐步形成的誠信政府，以誠信政府帶動和示范誠信社會。因為互動、溝通和交流可以構筑社會信任的大廈，可以保障政府權力的正常有序運行，可以保障民眾權利的順利充分實現。與其說是社會中兩大主體之間的溝通交流渠道暢通，不如說這種良性互動是促進公權力和私權利和諧共處的橋梁紐帶。社會互動機制以官民兩大主體之間的誠信狀態引領社會各主體進入和諧狀態，為社區管理體制創新提供良好的社會氛圍。

二、社區管理體制創新的武侯實踐

近年來，成都市武侯區社區管理體制創新的成果及表現之一就是黌門街社區的網格化管理，表面看來該社區同全國其它地域的社區網格化管理相類似，但實質上卻有著很大不同。通過分析總結武侯區黌門街社區的生動實踐，能為全國基層社會管理體制創新提供某些借鑒價值。

（一）武侯創新的基本做法

黌門街社區位于成都市武侯區城南一環路內，占地面積0.7平方公里，居民院落44個，住戶4300多戶。按照全覆蓋原則，以街為條、院落為塊、工作量飽和為度，黌門街社區將區域內4000余住戶和街面劃分成8個責任片區（管理網格），將社區工作站和社區綜治工作站人員11人，以及3個流動人口協管員和2個稅收協管員加以整合，形成16人的社區綜合服務管理員隊伍，他們既是人民調解員、法制宣傳員、信訪代理員、綜治維穩信息員，又是流動人口信息采集員、民情專遞員、社會事務服務員，實行社區綜合服務管理 “一崗多職、一員多能”的管理模式，以提高整個管理隊伍的整體效能。綜合服務管理員“下沉”到網格中，形成“網中有格，按崗定格，人在格中，事在網中”的責任片區包干責任制。如第二責任片區，負責人竹志水和楊正權，責任區域是黌門街6號330戶和人南三段6號476戶，合計806戶，群防群治群管力量有守樓護院12人、巡邏人員3人、綜治卡點8人、信息員12人。

1．整合社區機構、人員及崗位設置。

（1）整合社區機構職能。按照“精簡、效能、統一”原則，對社區現有機構進行整合。將原有社區工作站、流管站、綜治站整合為“社區綜合服務管理站”，將社區工作站、流管站、綜治站承擔的政務服務及管理職能劃轉到社區綜合服務管理站。社區機構由“兩委三站一室”調整為“兩委一站一室”的運行模式（即社區黨組織、居委會、綜合服務管理站、警務室），社區綜合服務管理站在社區黨組織的領導下開展工作，社區居委會積極配合和支持社區綜合服務管理站做好相關工作，使社區“兩委”與社區“一站一室”在綜合服務能力上實現“兩提升”，在管理職能上得到“雙加強”（見圖1）。

（2）整合社區基層力量。按照“統籌管理、統籌使用”原則，對社區現有工作人員進行整合。將原有社區工作站人員、流管站人員、綜治站人員、勞動協管員、民政協管員、計生協管員、文體協管員、社區大學生志愿者、街道下派社區等人員（不含殘聯專委）整合進社區綜合服務管理站，統稱綜合服務協管員，實行“定崗、定責、定人”，統一管理，統籌使用（見圖2）。

（3）規范崗位設置和人員配置。按照因事設崗、合理配置原則，規范崗位設置和人員配置標準，實現“一崗多責、一人多?！薄Ｕ虾螅鐓^綜合服務管理站和社區警務室（除片警外)人員規模數總體上控制在社區原有人員規模數以內，原則上不新增人員。社區綜合服務管理站原則上設站長、專職副站長各1名；前臺窗口原則上配置綜合服務協管員2名（服務對象、服務戶數多的社區可增配1名）；后臺網格片區綜合服務協管員的配置按照網格服務戶數作為配置標準，具體配置標準由各街道根據社區服務面積、服務對象、服務戶數等因素研究制定；確因工作需要，可配置信息綜合服務協管員和設施綜合服務協管員；社區警務室配置專職協警1名；社區綜合服務管理站站長、專職副站長、專職協警不納入后臺網格服務。

2．建立“前后臺互動、網格化服務”運行機制。

（1）實行前后臺運行制度。按照“在貼近服務中做細管理，在精細管理中提升服務”的要求，建立“前后臺互動、網格化服務”運行制度。對前后臺業務進行合理區分界定，進一步規范和明確分別由前后臺承辦的工作事項及辦理流程、辦理要件、辦理時限、表單填報等，建立前后臺業務流轉保障機制，確保各項業務有序銜接、高效辦理。值得說明的是，對于后臺無法解決或難以辦理的事項以及入戶調查采集的部分信息（信息員無法及時解決的問題）統一上報至街道、區或市職能部門。與此同時，街道、區或市職能部門也會以審核批準或信息反饋的形式至后臺辦理員或前臺窗口，使院落居民信息或問題與社區和街道、區或市職能部門等多方之間形成閉型良性循環，保持信息通暢和問題及時反饋解決。

（2）強化前后臺崗位職責。社區綜合服務管理站站長、專職副站長負責組織協調、安排布置、檢查落實各項工作；窗口綜合服務協管員負責所有即辦事項辦結、承諾事項接件及各項政策咨詢等窗口綜合服務；后臺網格綜合服務協管員負責網格責任片區內所有承諾事項辦理、民意信息采集、入戶調查以及政策宣傳等各項綜合服務管理；信息綜合服務協管員負責前、后臺辦理事項信息分類、匯總、錄入；設施綜合服務協管員負責社區電子閱覽室、文化共享室、愛心超市等設施服務與管理；專職協警負責協助片警處理社區警務室日常工作、做好群眾接待、警務服務等工作。

（3）嚴格政務事項準入制度。按照“便民高效、職能歸位”原則，嚴格政務準入。區級各部門和各街道下沉常規性、常態化的政務服務類事項，須嚴格執行《武侯區區級部門業務下沉工作辦法》（成武府發〔2008〕199號）文件規定，按照“部門提交下沉申請—區規范化服務辦公室或區民政局組織審核—準予下沉”的程序，嚴把政務下沉“準入關”，并由區紀委（監察局）實施效能問責，督促區級各部門和各街道加強對下沉社區的政務服務事項的監督管理，保證事項有序下沉。招商引資、協稅護稅、綜合執法、城市管理以及未納入社區的其它行政管理類、行政執法類事項一律劃轉街道或職能部門，不得再交由社區承擔。

（4）健全臨時性工作應急制度。各街道可根據社區人員和工作實際，建立健全臨時性、非常規性工作應急處理制度，制定相應的應急處置預案和社區人員力量整合預案，將各社區黨組織負責人作為牽頭責任人，對社區人員實行統籌管理、統一指揮，實現社區工作人員力量的有效整合，確保臨時性、非常規性工作能夠順利高效有序開展。

（5）建立網格化服務協作制度。在“前后臺互動、網格化服務”前期，對于部分專業性強、政策性強的工作事項，可建立專項業務工作小組長負責制，由社區現有各業務專干任組長，組長既是網格分片綜合服務協管員，又是專項工作責任人，統一負責社區專項業務工作的上傳下達、培訓與指導；可通過建立后臺業務工作互補協作制度，加強后臺網格服務業務交叉培訓，采取“出門一把抓，回來再分家”、“一專配多輔、一專帶一批”、“對上條塊結合、對下網格服務”等方式，切實解決磨合期內部分人員暫不能實現“一崗多責、一人多專”的問題，使工作事項能夠有序開展。

（6）完善窗口規范化管理制度。由區行政審批局牽頭、區民政局協助，按照統一、節約的原則，進一步完善社區綜合服務管理站窗口管理標準，制定出臺管理服務規范，提升社區綜合服務管理站的整體形象和服務質量。參照區規范化服務辦公室對街道社會事務服務中心和部門服務窗口的管理模式，統一社區綜合服務管理站工作人員的著裝規范和行為規范，全面提升區三級政務服務平臺的服務功能和對外形象。

（二）武侯實踐的借鑒價值

社區綜合服務管理工作在努力實現網格管理全覆蓋和強化責任網格過程中，把社區工作站的專兼職人員進行整合，通過統籌管理，條塊結合，延伸服務，極大提高了社區工作的效率和質量，將綜合服務管理工作的觸角延伸到了最末端，“下沉”院落調解和匯總基層矛盾糾紛，發揮社區自治功能，彰顯服務理念，推進社區和諧。

1．社區資源整合是基礎。按照“精簡、效能、統一、因事設崗、合理配置”的原則，以“前后臺分離、以塊為主、網格服務”的工作思路，實行定人、定責、定崗，包片區的“三定一包”責任制，將原有社區工作站、流管站、綜治站整合為“社區綜合服務管理站”，將社區工作站、流管站、綜治站承擔的政務服務及管理職能劃轉到社區綜合服務管理站。社區機構由“兩委三站一室調整為“兩委一站一室”的運行模式，即社區黨組織、居委會、綜合服務管理站、警務室。以社區綜合服務管理站為平臺，將原有社區工作站人員、流管站人員、綜治站人員、勞動保障協管員、民政協管員、計生協管員、文體協管員、社區大學生志愿者、街道下派社區等專兼職人員整合成社區綜合服務管理員隊伍。

2．社區綜合服務管理員培養是關鍵。社區綜合服務管理員一崗多責，一員多能，既是人民調解員、法制宣傳員、信訪代理員、綜治維穩信息員，又是流動人口信息采集員、民情民意專遞員、社會事務服務員。所以，對社區工作人員進行定期和不定期業務培訓至關重要。

3．構建四級聯動機制是重點。后臺網格人員負責網格責任片區內所有承諾事項辦理、民意信息采集、入戶調查以及政策宣傳等各項綜合服務管理，負責對每一個院落的門衛、樓幢長、居民骨干、院落居民自治管理小組成員的聯系，從而形成了“街道——社區工作站——綜合服務管理網格——院落居民自治管理小組”的四級聯動管理機制，充分發揮社區居委會、民間組織、駐社區單位、企業、院落居民自治管理小組及居民個人在社區服務中的作用，整合服務資源，拓展服務領域，提升服務水平。

4．居站關系處理是核心。社區居民委員會與社區綜合服務管理站分工協作，共同了解和調處基層矛盾糾紛。社區居民委員會負責指導、發動和組織宣傳；社區綜合服務管理站的前臺負責辦理政務下沉事項，建立信任。后臺管理員一崗多責，深入居民院落了解矛盾糾紛狀況以及居民需求動態，建立檔案。前后臺的良性互動和居民委員會的分工協作，共同構筑了化解基層矛盾糾紛的良性平臺。

5．理順政府部門與社區關系是保障。近年來，武侯區通過行政審批制度改革、建立政務服務中心、政務下沉（費隨事轉）、持續財政投入、社區統一化硬件建設等創新舉措，進一步理順了政府及其職能部門，尤其是街道與社區之間的工作關系，既落實了政府責任，又尊重了社區自治，初步實現了《憲法》對社區居委會作為“基層群眾性自治組織”的目標，為社區管理體制創新創造了良好的條件。

三、社區管理體制創新的完善思路

伴隨我國法治進程的不斷加快和中國特色社會主義社會管理體系的日趨形成，社區管理體制創新和完善需要堅持三個基本原則：一是堅持依法治國，從憲法法理層面尋求解決社會問題之道；二是堅持以社區管理體制創新促進社會管理體制創新，將矛盾糾紛化解在最基層；三是堅持以正確處理政府、社會、公民等三者基本關系為核心，為社區管理體制創新完善提供制度支撐和動力來源。基本思路有以下幾個方面。

（一）進一步明確政府責任義務

黨的十七大報告明確了社會管理格局的16字方針，其中“政府負責”是關鍵，但在社區管理體制創新中政府負責的具體內涵是什么？政府的職責到底有哪些呢？從科學發展觀的基本理念和指導思想出發，堅持“以人為本”和“執政為民”的執政理念，政府在社區管理體制創新中的主要任務就是“兜底”。古語說“官不與民爭利”，意即政府在同樣的有利可圖情況下，理應做到的是創造條件允許和鼓勵民眾去做，而非借助自身的強勢地位排斥民眾。在“民眾自主—市場調節—行業自律—事后監管—事前干預”的排序下，政府權力的價值就是“兜底”，其主要內容就是創造條件、完善保障和公共服務，如果超越界限進入到民眾權利范疇，即是走入禁區和引發風險。一句話，政府責任義務或政府負責兜底的核心是做好服務，嚴格遵循權力與權利的法定排序，不越位、不缺位。

（二）進一步健全社會協同機制

所謂社會協同，主要是發揮好工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織、企事業單位的協同作用，形成黨委和政府與社會力量互聯、互補、互動的社會管理和公共服務網絡體系。社會協同的各主體或組織在社區里的表現既是相互交叉的，又是相互協作的，所以構建高效的社會協同機制就顯得非常必要。社會管理是對全社會的管理，也是全社會共同參與的管理。大量社會性、公益性、事務性的社會管理，在有限政府和服務型政府的語境下，必須充分發揮社會各方面力量的協同、自治、自律、他律、互律作用，政府在社會協同中不斷縮小權力范圍和提升權力威信，社會在此過程中不斷壯大力量和促進支持社區事業全面科學發展。

（三）進一步提升社區功能定位

如今的社區功能定位必須摒棄以往的“熟人”和“居住”思維，轉向“陌生人”和“發展”定位。流動人口數量的急劇增長要求社區完善基礎設施和強化管理服務；日益增長的權利訴求要求高度重視社區及其居民的健康發展，一方面發展社區事業、整合社區資源和發揮社區作用；另一方面要深化發展社區民主、健全社區規則和化解基層糾紛。通過對社區管理理念的革新和社區自治的發展達到憲法所設定的社區治理目標，為轉型期流動人口管理服務、居民自治積極性調動及基層社會心態培育調整等創造條件。

（四）進一步完善居民參與機制

通過武侯區社區管理體制創新的實踐考察，不難得出兩個結論：其一是社區院落參與機制為網格化管理提供有力制度保證；其二是發揮社區居民作用，有利于發現矛盾、消解矛盾和預防矛盾，有利于形成安定有序、充滿活力的社區氛圍。但是通過武侯區初步實踐的調查也發現，當前的社區居民參與正面臨一些挑戰和問題，比如流動人口參與權及其行使方式、居民參與熱情不高及培養提升、和居民參與機制不完善、參與渠道不暢通以及參與權利救濟不充分，等等?？梢哉f，城市社區居民參與程度折射社區管理體制創新的深度，很大程度上而言，居民參與機制的完善同時也是社區管理體制創新完善和我國社會管理格局形成的過程。

（課題組組長：劉鋒，成員：肖惠，執筆：郭祎）

責任編輯 凌經球

The exploration and improvement of community management system innovation

—— take Hong Men community in Wu Hou district as example， Cheng Du city

Study group

(Party School of Wuhou district committee of C.P.C. Cheng du Sichuan 610110)

Abstract: The innovation of community management system in urban and rural communities has great significance to promote grass-root autonomy and community harmony， while， it is needed to clarify the power of government， community function and social interaction system. This paper proposes further measures for community innovation in urban and rural communities on the basis of practical exploration of community management innovation in Hong Men community that managed by Wu Hou district and Wu Hou district itself in Cheng du city in recent years， which has great reference significance for solving grass-root disputes and motivating local residents to involve in democratic autonomy.

Key words: city， community management， system innovation， WuHou district Chengdu city