“大村制”改革的背景、爭議與邏輯

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的深入，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或者轉(zhuǎn)變成城市居民的人數(shù)日益眾多，已造成一些村莊呈現(xiàn)“空心化”急增的趨勢。在這種大背景下，內(nèi)地的廣大農(nóng)村地區(qū)開始探索村莊合并，實(shí)行大村制改革。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村新時(shí)期，在大部制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的政策訴求下，大村制日益成為改革潮流。然而，在農(nóng)村的村民自治體系尚未完善時(shí)，如何理性看待政府主導(dǎo)的大村制改革，才更應(yīng)該引起人們的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：大村制；空心村；新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)村文明

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）01-0111-04

所謂“大村制”，就是指幾千人甚至上萬人一個(gè)村的制度，就現(xiàn)在我國的村莊人口狀況來說，大村制就意味著村與村之間的合并。這似乎也和當(dāng)前國家正在推動的新農(nóng)村建設(shè)有相互吻合之處。也有學(xué)者把“大村制”改革和當(dāng)下的大部制和省管縣改革一道視為中國政治體制改革的三大目標(biāo)。

一、“大村制”改革產(chǎn)生的背景

在中國幾千年的發(fā)展歷程中，村莊一直是農(nóng)民生存、生活和生產(chǎn)的基本單位。傳統(tǒng)的家族和鄉(xiāng)紳統(tǒng)治在鄉(xiāng)村自我治理中發(fā)揮著主要的作用。自治狀態(tài)下的中國農(nóng)村，人口居住分散，村莊面積很小。民風(fēng)和社會秩序主要依靠封建倫理道德維持和鄉(xiāng)紳階層的調(diào)節(jié)。社會主義制度的確立使鄉(xiāng)紳階層不復(fù)存在，強(qiáng)大的國家權(quán)力和意識形態(tài)把鄉(xiāng)村置于完全控制之下，鄉(xiāng)村自治體系隨之瓦解。雖然在強(qiáng)大的意識形態(tài)影響力和深度的國家權(quán)力滲透的雙重作用下，鄉(xiāng)村的社會秩序維持基本上保持在相對穩(wěn)定的狀態(tài)。但始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)戶成為相對獨(dú)立的經(jīng)營主體和利益主體，原有的基層組織的功能不斷喪失，導(dǎo)致大量的農(nóng)村和社區(qū)的社會事務(wù)僅僅靠政府包辦已不能解決，同時(shí)由于民眾日益強(qiáng)烈的需求和中央權(quán)威建設(shè)中國特色社會主義民主政治的需要，傳統(tǒng)的控制性管理方式已漸漸失去其合法性。1998年頒布的《中華人民共和國村民自治法》，標(biāo)志著村莊治理方式由控制型管理向自治型治理的轉(zhuǎn)變。然而，集權(quán)體制和本質(zhì)的自治邏輯上很難完全一致。完全的村民自治可能會使廣大的農(nóng)村地區(qū)相對獨(dú)立于國家權(quán)力體系。在集權(quán)制度的思維下，這可能會導(dǎo)致眾多分散的村莊很難控制，并導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的不穩(wěn)定。政府如何才能更好地把鄉(xiāng)村納入國家權(quán)力體系之內(nèi)，開始引起人們的關(guān)注。

改革開放以后，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或者轉(zhuǎn)變成城市居民的人數(shù)日益眾多，已造成一些村莊，包括東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”急增的趨勢。有學(xué)者認(rèn)為我國的“空心村”是在城市化滯后于非農(nóng)化的條件下，由迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象[1]。

結(jié)合我國農(nóng)村、農(nóng)民和城市化發(fā)展的實(shí)際，空心村的形成大致有以下原因：第一，農(nóng)村基層政府缺乏村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃意識；第二，農(nóng)民傳統(tǒng)的宅基地私有觀念；第三，快速推進(jìn)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化；第四，村莊地理位置、環(huán)境等自然條件[2]。

在集權(quán)思維的影響下，結(jié)合這種現(xiàn)實(shí)背景，內(nèi)地的廣大農(nóng)村地區(qū)近一時(shí)期正在探索村莊合并，這是繼十一屆三中全會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行合并之后的又一涉及農(nóng)村的重大變革。

二、學(xué)界對“大村制”改革的觀點(diǎn)

（一）支持說

對于當(dāng)前尚處于探索階段的 “大村制”，政情分析家表示，村莊合并是繼前一時(shí)期中國對于不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行合并之后推出的又一重大改革。村莊合并將實(shí)現(xiàn)資金、資源、人才等方面的優(yōu)勢互補(bǔ)，最終達(dá)到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。中國著名“三農(nóng)”研究專家高以諾表示，中央發(fā)布的1號文件，明確提出“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點(diǎn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地。繼續(xù)發(fā)展小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。”[3]“大村莊制”的實(shí)行，可以說完全能夠適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村治理，更好地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。并認(rèn)為“大村莊制”對于加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村具有“起好步”、“開好頭”的重要作用。村莊合并，既可以使村一級的干部班子職位以及人數(shù)大量精簡，還可節(jié)省大量開支，減輕民眾和國家負(fù)擔(dān)。而其真正意義，還在于推動中國農(nóng)村由村民自治邁入“社區(qū)化管理”，令農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，農(nóng)民變成市民。

（二）反對說

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英在《南方日報(bào)》撰文指出，廣東廣寧縣大并村后，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了一系列水土不服的現(xiàn)象。他反對由中央推行大村制，認(rèn)為：第一，從農(nóng)業(yè)規(guī)律上看，真正的農(nóng)民并不適合集中居??；第二，對于已經(jīng)基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民來說，與其把他們搬遷到“大村莊”，還不如一步到位，直接讓他們居住到小城鎮(zhèn)或更大的城市，免得再過十幾年后又一次折騰；第三，集中居住一般會增加搬遷者的生活成本，因此要循序漸進(jìn)。認(rèn)為“從更長遠(yuǎn)發(fā)展的趨勢看，應(yīng)該以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)為核心目標(biāo)來調(diào)整農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、配置公共行政資源。”[4]

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心教授項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為，“有的省份，正在強(qiáng)力大規(guī)模推進(jìn)遷村并點(diǎn)，意欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)民大量集中居住，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰挪土地空間。如果在沒有城鎮(zhèn)化的農(nóng)村也推行這一做法，必然會導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)、生活的巨大不便，而且還會進(jìn)一步破壞中國鄉(xiāng)村文化的風(fēng)貌。有的地方片面理解中央文件精神，還打著這種旗號建設(shè)社會主義新農(nóng)村，在我看來，這簡直會導(dǎo)致一場巨大的災(zāi)難。不僅如此，這無法經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)，基層必然自動反彈，重設(shè)機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)階段，我們很多地方的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理系統(tǒng)還不能滿足‘大村制’的要求。” 同時(shí)他還認(rèn)為，在很多地區(qū)，村兩委干部工資由縣財(cái)政補(bǔ)貼，村莊合并不會減輕村級財(cái)政負(fù)擔(dān)，主要減輕了縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，合并還可能造成國家對農(nóng)村公共建設(shè)投入的減少。比如說，“村村通”公路工程，合并之前，幾個(gè)村的村部起碼都要修到，合并之后，修到其中一個(gè)可能就算是完成任務(wù)了。關(guān)于精簡人員的說法，他說，“延安時(shí)期的‘精兵簡政’致力于精簡上層，充實(shí)基層，現(xiàn)在的情況似乎剛好相反，縣一級精簡不了，就企圖精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級精簡不了就精簡村這一級。在我看來，有點(diǎn)一級一級轉(zhuǎn)移壓力的味道。”[5]

三、“大村制”改革實(shí)踐的邏輯思考

（一）“大村制”改革與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

2005年中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”要求建設(shè)新農(nóng)村。關(guān)于對新農(nóng)村建設(shè)的認(rèn)識，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)村容整治或新村建設(shè)、舊村改造；二是強(qiáng)調(diào)文化建設(shè)；三是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)；四是強(qiáng)調(diào)社會保障體系建設(shè)；五是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]。

當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的空心村現(xiàn)象確實(shí)是新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)該認(rèn)真考慮的問題，大村制改革在條件成熟地區(qū)可以試點(diǎn)推行。但是有的地方并沒能正確理解和把握中央新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”目標(biāo)與要求，缺乏對農(nóng)村基層的調(diào)查，沒有形成有針對性的工作方法和工作步驟，簡單地將新農(nóng)村建設(shè)理解為搞工程建設(shè)，盲目地搞運(yùn)動，有能力要干、沒有能力也要干。他們把農(nóng)村社區(qū)式的“大村制”改革作為新農(nóng)村建設(shè)的核心，將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，甚至很多地方進(jìn)行政策誤導(dǎo)，綁架農(nóng)民對中央政府建設(shè)新農(nóng)村政策的無知。

（二）“大村制”改革與政府官員的權(quán)力思維模式

縱觀改革開放后我國在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年六次政府機(jī)構(gòu)改革和一些更微觀層面的行政改革，往往效果并不明顯，甚至越改越糟。究其原因，基于部門利益的權(quán)力思維模式可能是最主要的因素之一。由于各級地方政府扮演政策執(zhí)行者角色，他們擁有天然的信息優(yōu)勢，并借助于這種優(yōu)勢使權(quán)力自主性和擴(kuò)張性能夠超越中央政府的控制。不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革還是社會主義新農(nóng)村建設(shè)，如果僅靠地方政府自己的利益沖動和意愿去執(zhí)行政策，結(jié)果往往會違反中央政府的初衷。這一方面來自于地方政府，尤其是政府官員的自身利益，另一方面則來自于中國“唯上不唯下”的壓力型體制。在壓力型體制下，下級官員的任用權(quán)不是來自民眾，而是來自上級，地方官追求的不是真正能給農(nóng)民帶來福利的政績，而是追求一種顯性政績，盡管這種政績可能損害到農(nóng)民的福利。正是因?yàn)轱@性政績后面隱藏的不合法性，所以地方政府在實(shí)現(xiàn)它們時(shí)多以運(yùn)動、強(qiáng)力的方式推行，較少考慮社會和百姓的承受力。

當(dāng)前的“大村制”改革，同樣沒有擺脫政府權(quán)力思維的影響。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，政府是應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，但直接干涉村民事務(wù)的管理，并將其作為提高政績，增加晉升資本的手段，顯然超越了其應(yīng)有職能。“大村制”改革一定要建立在官員行政思維方式的轉(zhuǎn)變上，不然，改革不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有效果，反而會阻礙村民自治制度的實(shí)施，成為官員們制造政績，濫用權(quán)力的理由，尤其在地方政府為了創(chuàng)造政績不斷大搞運(yùn)動和靠強(qiáng)力推進(jìn)的今天?！按蟠逯啤笨梢允亲园l(fā)產(chǎn)生的，地方政府不應(yīng)強(qiáng)制。尤其不能把“大村制”建設(shè)作為為官政績，并把它作為新農(nóng)村建設(shè)不可分割的一部分。

（三）“大村制”改革與村民自治精神

作為我國基層民主實(shí)踐的村民自治，盡管還存在很多問題。但從國家政治民主化的進(jìn)程來看，它具有基礎(chǔ)性意義。只有小心呵護(hù)這種可敬的自治精神，在具體問題的處理中去完善它，最廣大的人民群眾的參政議政能力才能夠不斷提高，為下一步基層自治范圍擴(kuò)大創(chuàng)造和積累有益的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府對待村民自治的態(tài)度顧慮重重，農(nóng)村一有個(gè)風(fēng)吹草動，就以維穩(wěn)或村民素質(zhì)不足以管理自己為由直接干涉插手村民自治事務(wù)，完全把村民自治法拋在腦后。

就“大村制”改革而言，根據(jù)《中華人民共和國村民自治法》第八條規(guī)定，村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。并明確規(guī)定村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。然而，現(xiàn)實(shí)的“大村制”改革，卻完全是由地方政府主導(dǎo)的，是一種強(qiáng)制性的命令，并不考慮老百姓實(shí)際的需求和意愿。首先，“大村制”改革如何尊重合并村莊村民的意愿，要不要經(jīng)過召開村民大會進(jìn)行表決？其次，村民自治的核心精神是村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，而“大村制”改革是否遵循民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的程度來實(shí)現(xiàn)？最后，大村制改革的結(jié)果是更加有利于村民自治，還是試圖把村民委員會改造為一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，更加便于政府權(quán)力的管理和滲透？

（四）“大村制”改革與鄉(xiāng)村文明

提到農(nóng)村，人們會把它當(dāng)作愚昧、落后和封閉的代名詞。政府和社會的多種力量都在努力以工業(yè)文明或城市文明的標(biāo)準(zhǔn)去改造它，甚至終結(jié)它。然而就是這樣一個(gè)落后的地方卻有著我們幾乎每個(gè)人的美好記憶。阡陌交通，雞犬相聞；田間地頭，房前屋后。鄉(xiāng)村文明是基于數(shù)千年的農(nóng)耕文化形成的一種簡單慵懶的生活方式和平淡寧靜的生活態(tài)度，這是根植于中國人骨子里面的文化素質(zhì)，就像血液一樣流淌在每個(gè)國人的身上。和快節(jié)奏的城市文明相比，鄉(xiāng)村文明雖然顯得消極和滯后，但它不應(yīng)該為現(xiàn)代文明所排斥和消滅，更應(yīng)該與現(xiàn)代文明互相交融。可以說，鄉(xiāng)村文明的保持對于中華文明的延續(xù)依然有著不可估量的價(jià)值。“以讓農(nóng)村消亡的中國城市化不是歷史的必然，而是歷史的走偏?！盵7]

“大村制”改革，是一種農(nóng)村社區(qū)的改革。農(nóng)村社區(qū)的管理模式顯然是城市化的結(jié)果，是城市社區(qū)管理模式在農(nóng)村地區(qū)的延伸。這種社區(qū)模式確實(shí)存在很多優(yōu)勢，諸如統(tǒng)一管理、方便生活等，但是很顯然對于鄉(xiāng)村文明是一個(gè)致命的打擊。因此，如何在改革中探索出一條切實(shí)可行而又保持傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文明，這是一個(gè)值得考慮的問題。

農(nóng)村改革不能建立在便于管理的邏輯上，而要基于人民的福利和公共利益。受教育程度和接觸媒體機(jī)會等因素制約，農(nóng)民更容易受到政府的影響，或者說他們沒有力量通過其他途徑對政府施加影響。在這種情況下，為了更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，任何施之于他們的改革都要慎之又慎。“大村制”改革下一步該如何走，確實(shí)值得我們認(rèn)真思考。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 孟蕾．我國農(nóng)村出現(xiàn)大村莊發(fā)展趨勢[J]．農(nóng)村實(shí)用技術(shù)，2008（4）：9．

[4] 黨國英．不可盲目推行“大村莊制”[J]．村委主任，2009（12）：11．

[5] 項(xiàng)繼權(quán).是縣減負(fù)還是村減負(fù)？[N]．社會科學(xué)報(bào)，2008-07-31（2）．

[6] 簡新華，曾一昕．社會主義新農(nóng)村的內(nèi)涵和建設(shè)途徑[J]．福建論壇：人文社會科學(xué)版，2006（11）．

[7] 張孝德．三種力量正在推動中國鄉(xiāng)村文明的終結(jié)[N]．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2011-03-24．

責(zé)任編輯 譚 焰

The Background， Dispute and Logic of “Large-Village Structure” Reform

HUANG Jian

(Henan Radio and Television University Zhengzhou Henan 45008)

Abstract: With the urbanization process goes further， the number of rural migrant workers who became part of city residents later is increasing， which caused the “hollow villages” phenomenon tends to be an upsurge problem in some areas. Under this background， most rural areas in China begin to explore village combination and to carry out the large-village structure reform. Increasingly， large-village structure reform becomes a tendency in new age of new socialist countryside construction and the appeal of super ministry system and township reform. However， it should be concerned about the large-village structure reform rationally under government orientation when the villager’s self-governance system hasn’t been improved and perfected.

Key words: large-village structure system， hollow villages， new socialist countryside construction， countryside civilization