建構主義視角下的結構批判政策分析模式初探

摘要： 文章在總結社會問題的建構主義觀點之后，基于對傳統的“問題—解決模式”的批判性解讀，初步闡述了“結構—批判分析模式”的政策理論分析框架。進一步，立足于“結構—批判分析模式”，對我國問題流浪兒童的社會救助政策進行了再反思，由此形成了對我國問題流浪兒童的新理解及政策與服務的啟示。

關鍵詞： 建構主義；政策分析理論模式；問題流浪兒童；社會救助政策

中圖分類號：G 913.7文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2012）06003206

在建構主義的知識社會學與社會問題的社會學中，“社會問題如何被定義、被解釋”的觀點，以及唐納德·舍恩與馬丁·內恩（Donald Schon Martin Rein）在社會政策的問題建構中提出的“結構—批判分析模式”［1］，對于分析主流社會政策的理論框架的不足及批判性反思，具有十分重要的意義。以下在總結社會問題的建構主義觀點之后，筆者將初步呈現“結構—批判分析模式”的政策理論分析框架，并嘗試借用這個框架來檢視我國問題流浪兒童的社會救助政策。

一、社會問題的建構主義觀點

亞歷山大·布魯明（Alexander-Bromling）的博土論文“街童的形象：在聯合國兒童基金會的巴西、總部紐約與埃及對于街童社會問題的定義與框定的研究”之中，布魯明總結了社會事實或“個人困擾”被建構為“社會問題”的一個理論框架。［2］布魯明認為，在社會學中社會或團體把一個假定的狀況界定為社會問題的過程，正是社會問題社會學獨特的研究主題。關于社會問題的定義有多種角度，筆者認為，從西方社會學家有關社會問題的社會建構論的主要觀點看，有以下三點。1. 在傳統社會學中，“社會問題”被認為是“客觀建構”的過程在傳統社會學中，所謂的“社會問題”常常被定義為某種客觀的、可以被觀察的客觀狀態或社會過程。這種“社會問題”的“客觀性建構”的觀點認為，社會問題的客觀知識可以通過科學方法而獲得，對社會問題的科學研究也可以以社會狀況為真實情境來分析社會問題。如此，一些社會學家把他們使用的假設當成“定義社會問題的可觀察的社會狀態”的依據。比如，社會學家默頓（Merton）認為，社會問題存在于實然與人們思考的應然之間具有很大差異之時。［3］而這種把社會狀況的研究描述為一個客觀的分析過程，其目的就是要使關于社會問題的社會學成為一門客觀知識。2. 20世紀40年代，主客二分的社會問題觀形成社會學的主流看法是，由兩個條件構成了社會問題，一是客觀的狀況，指可以證實的客觀情景；二是主觀界定，指判斷某些客觀狀況威脅了一些當然的主觀性價值。也就是說客觀狀況本身不足以構成社會問題，得有人們的主觀判斷，但是，這仍然是一種主客二分的社會問題觀。3. 20世紀60年代之后，社會問題沿著“主觀性建構”發展貝克曾提出社會問題演化的五階段模型，闡述了社會問題的主觀建構過程。在此基礎上，凱迪斯與斯伯特則認為，斷言社會問題存在的關鍵是，應該把焦點集中在分析社會問題如何出現和維持的方式，即應著眼于社會問題的主觀性與過程分析。這樣，社會問題就不再是某種應該加以研究和改正的客觀情境，毋寧說是一種詮釋過程，正是在這個詮釋過程中，把諸如犯罪、貧困和無家可歸等現象認定為壓抑的、不可忍受的、不公正的條件。［4］之后，阿內蘭（Arinand）在貝克理論框架的基礎上，從社會運動的角度分析了社會問題演化的歷程，即要經歷發端、集結、制度化、變弱和消失等五個階段；［5］進一步，約瑟芬·克斯菲爾德（Joseph Gusfield）指出，權威應該成為問題事實界定的合法來源，或者成為假定的管理、控制及改革的解決方法的合法力量；［6］到了20世紀90年代，斯康與內恩關于建構公共政策的問題和爭論的著作中提供的理論分析框架，則代表了一種嘗試，即通過把這一占優勢的模式及方法置放在社會科學實證主義的廣闊討論背景之下，發展出了一個替代政策分析和實踐的理性行動者模式的方法。從這個意義上來說，如果把斯康與內恩的理論放入制度背景之下，他們著述的論題則轉變為了嘗試開發或解釋“建構社會問題”的方法。事實上，這一個論題正是建立在轉變解決社會問題、闡明團體或社會慣性思維以及認識的知識論需要的假定之上的。

追溯以上建構主義觀點的歷史，最重要的研究者是社會學家克斯菲爾德，因此以下將簡略介紹克斯菲爾德的觀點。克斯菲爾德在《公共問題的文化：飲酒——駕駛和符號序列》一書中，首先論證了飲酒和駕駛應從不同方面去建構。但事實上，因“飲酒——駕駛”定義的因果理論合法化（或說忽視了某些解決方法），并歸因于個人和政治責任及改革的制度。這樣，通過界定道德與政治責任，真正的經濟成本也被假定，并以某一種方法去建構與定義這一問題的利益關系也愈來愈明晰。后來，在《公共問題的文化》中，克斯菲爾德進一步闡述了自己的理論，他認為社會和人類問題不是迅速綻開并進入旁觀者的意識，而是常常伴隨一種模型而逐漸顯示思想和行為以及問題所在，但這又是沒有對策的機構和團體的結構之呈現。進一步，克斯菲爾德指出，在任何特殊時刻，不是所有可能提出觀點的團體都有相同的能力去影響公眾，因為它們并非占有同樣程度或類型的權威，而這些權威又將成為問題事實界定的合法來源，或者成為假定的管理、控制及改革的解決方法的合法力量。概括地說，克斯菲爾德提出的社會世界的見解是一個建構主義的觀點，這種觀點建立在定義社會問題絕不是“突顯”社會中客觀實在的假定之上，正如他所說，事實不是眾多躺在沙灘上發光的大理石，等待被機敏的社會觀察者、科學家或者政治家精確地觀察，而事實是從成堆中選出，經過擦洗、打磨與打亮各處，并且被它們的發現者放入特定的和實際的因素中，以此作為新發現去出售。

之后，在建構主義觀點的發展中，曾得到了許多學科及學者的擁護，比如，社會學、人類學、政治科學、經濟學等。社會學的觀點認為，人們做選擇，無論含蓄或明確，都是關于他們想怎樣闡明或建構一個特殊問題的體現。進一步，這個理論暗含了一個歷史尺度。比如，霍爾頓與列斯泰爾（Horton Lestile）指出，只要大多數人認為童工可以接受，童工就不是社會問題；只有當大部分人認為童工是有害的并開始說“難道不是可怕的嗎”之時，童工才會成為一個社會問題。

總之，建構主義理解社會問題的方法提出了查找問題怎樣被主觀界定的可能性，而問題怎樣被主觀界定本身就是一個有價值的努力。因為問題與觀點一旦經過主觀建構與界定，人們就可以看出嵌于其中的專橫的文化意義，并可以更好地理解或想象可供選擇的其它方法。此外，社會問題怎樣隨著時間在組織情境中被定義和再定義的研究，也預示了多樣化和競爭性的文化觀點的潛力。當然，這并不是說定義實際所指的都不是真實的。比如，在埃及，貧困是存在的，這里有以各種方式形成的貧困家庭和隨處可見的街童。然而，建構主義方法的要點是，所有這些因素都被賦予了多重的含義，而且其中一些因素還被定義為社會問題。［2］30進一步，在建構主義的論者看來，社會問題也好，個人的問題也好，都是人們在用一種語言、一種規范把一種社會生活狀態說成是有問題的。這背后的力量是哪些人站在什么立場說話，誰的生活被說成是有問題的，誰有發言權，根據什么論述方式說話，通過什么方式把一種論述放大成社會認可的論述，等等，則是十分重要的。以下筆者將基于建構主義視角下的政策分析理論框架，對傳統的“問題—解決模式”進行批判性的解讀，并初步總結“結構—批判分析模式”的政策分析觀點。

二、一個新政策分析理論框架：

“結構—批判分析模式”傳統的政策分析框架認為，唯有科學的“問題—解決模式”，才能解決人們的社會問題。比如，面臨人類的饑餓、貧困、文盲、迷信及大量的資源被浪費等，今天誰能真正地忽視科學呢？無疑，我們不得不求助于科學與不同領域的科學家。

以聯合國兒童基金會為例，就是以“問題—解決模式”的理論框架為兒童提供社會救助服務的。因為這個機構的使命是，要求機構對緊急情況做出快速有效的反應，并對那些棘手的、長期的“發展性問題”做出回應。比如，當某類兒童群體出現問題時，聯合國兒童基金會必須決定這個兒童群體是否代表了需要回應的某類特殊問題或特殊困境。如果符合，則需要思考如何回應。這便是大家熟悉的聯合國兒童基金會關于“處于不同的特殊困境中的街童群體狀況的界定”。在這個時期，比較流行的觀點是依靠科學、技術專家的意見，對街童提供物質、醫藥等社會救助。而這種植根于推理和科學方法基礎之上的“問題—解決模式”，依賴于低成本、高效率的技術性解決方案，宣稱科學可以解決難題，如疾病可以被根除，食物可以被種植，人類也可以被拯救。不僅如此，這種社會救助的理論框架也成為運用國際合作與科學技術解決人類問題的主要方法。然而，在傳統的問題—解決模式中，重點旨在尋找預設問題的解決方法，其分析焦點是在可供選擇的目標中做出理性的、最佳的選擇，強調的重點是目標的形式化，而非問題的形式化。［2］28-30

對于“問題—解決模式”過分關注目標的形式化問題，諸多學者已經展開了批判性的分析。他們認為，“問題解釋”早已被視為政策分析的基本步驟，并提出對“潛在問題理解”的重要性，甚至認為“問題解釋”才是“問題—解決模式”的創新部分。但是，斯康與內恩認為，在當今，社會政策和發展計劃的趨勢仍然是“問題—解決模式”，而不是“問題—界定模式”。比如，在目前的社會科學研究和實踐領域中，“在很大程度上把問題概念化視為理所當然”，就是基于以下兩個相關的假設：一是問題是“給定的”，即問題形式化是毫無疑問的；二是針對已提出的解決方案的政策與政策演化，始于對問題的共享理解。［7］6無疑，這里的困境是：當目標是固定、明確的，那么行動的決定則成為了一個工具性問題。然而，當目標含糊或矛盾之時，則沒有可供解決的“問題”了，因為沖突的目標不能運用于源自經驗研究的技術來解決。如此，在“問題—解決模式”之中，政策計劃者和分析家因把自己視為問題解決者，會投入大量的時間和精力去確認問題的最佳解決方案并貫徹執行，其對問題解決方案的追求也大大超過了對問題自身的深入理解。同時，在“問題—解決模式”的理論框架下，經常被診斷為的“項目失敗”或者“貫徹失敗”，實際上可能是解釋（定義）上的失敗。

針對“問題—解決模式”的政策分析框架的局限性，斯康與內恩提出了另一個社會政策的理論觀點，即“結構—批判分析模式”（又稱為“問題—背景模式”）。這個模式強調的是問題背景或者問題界定，著重問題分析，反對問題的解決模式。與此同時，斯康與內恩主張，問題解釋不僅僅是政策行動的某個建議或者政策發展的一個基本的、首要的階段，問題解釋本身則是“行為本身的核心”，是政策思考的智力框架、政治爭論和辯護的焦點，也是政治行為的最終產物之一。［1］38如此，問題—界定過程會影響社會政策和實踐的所有階段。

進一步，斯康與內恩認為，“問題的解釋”和“敘述問題的結構”之間的聯系是，敘述結構決定著問題的解釋。其中，敘述結構指潛在的信仰、假設和價值觀（即我們對世界的看法），并且個人、公共機構和社會對于問題的解釋，會有不同的敘述結構。在這里，敘述結構可以被視為內部結構，即把現象從其情境中分開的一條分界線，如它可以是一個反對或贊同的解釋模式，可以是一個基本的診斷或描述故事。不僅如此，斯康與內恩在論述結構主義的“問題—背景”方法時還認為，政策制定者實質上也在操控潛在的同類敘述。所以，不論兒童被界定為“務工的”流浪兒童或者“處于特殊困境中的兒童”，這些敘述性的結果，正如描述的政策假設、決定和項目那樣，都有較大的差異性。從這個角度看，敘述的結構決定了什么議題將被視為問題并提供一個怎樣修正的模板。［7］6-9顯然，在斯康與內恩的理論分析框架中，并沒有把語言視為理所當然，因為任何一個與“既定的結構相對應”的命名都具有意義和結果。比如，“命名”是標簽，結構是標簽所指的內容，并且結構決定著問題的解釋。相應地，命名者和名字所表達的意思因為“政治爭論”則具有不同的理解意義。

由此可見，從斯康與內恩對問題的社會建構分析看，各種政策的困境和爭論中的深層問題，不是怎樣最大限度地增強其政策的效果或效率問題，而是人們對問題的不同理解。這樣，不同的政策形勢的困境，其反應的是關于問題本質的不同論述。比如，斯康曾用兩個沖突的觀點來“命名”城市住房的問題建構，并建立了兩個不同的行為情境。而這兩個結構都塑造了城市住房問題的公眾意識和政策，即“不良影響和消除不良影響”、“自然共同體及其瓦解和保持”的觀點形成對比。無疑，一個敘述結構會導致公共政策制定者支持“消除”城市不良影響，另一個敘述結構則推動人們采取不同方法來重建“不良影響”的地區。因此，對于社會問題本質的不同敘述及其理解，不僅引發了解決方案的共同的觀點和共享的道德信仰，也影響了其政治意識，并創造了一種支持或反對的形式與集體參與的社會行動。在這里，不僅強調知識和社會問題的敘述結構中人類價值觀的向心力，也強調價值觀、信仰和觀點的多元性。其中，敘述結構的多元性無疑會引發人們深思熟慮的思考、辯論、妥協、兼并等潛在的需要；同時，通過揭露現存的權威關系對知識、信仰和行為的影響，又可以創造性挑戰那些重構問題情景的不同的敘述結構。因此，斯康與內恩相信，政策分析的主要任務是，提出并挑戰“不言而喻”的假設與“視問題為界定產物”的價值觀，并檢驗問題的來源即無形的敘述結構，以及發展政策評估的根源與解釋的方法。［7］6-9

三、 “結構—批判分析模式”下問題

流浪兒童的社會救助政策再反思根據以上的“結構—批判分析模式”主要觀點，筆者認為，基于我國對于問題流浪兒童的定義與建構的調查以及筆者開展的實證主義經驗研究（因論文篇幅限制，在這里不再呈現筆者對問題流浪兒童生活經驗敘述的實證調查資料），可以進一步展開對我國問題流浪兒童的社會救助政策的再反思，并從研究認識論和制度之間的動力中，形成對我國問題流浪兒童的新理解及政策與服務的啟示。

據筆者的調查發現，［8］我國主流論述將偏差行為流浪兒童視為“嚴重的社會問題”，基本上是基于“精英童年的理想化觀念”而將流浪兒童的偏差視為人類的劣根性；加之，中國傳統的主流意識形態曾經過多或過重地看待流浪群體（包括流浪兒童）給社會帶來的破壞作用和對新的社會制度下意識形態的玷污與侵害，必欲以徹底清除。［9］如此，在社會甚至一些政府對偏差行為流浪兒童形成的歧視與仇視的情緒中，［10］我國對于偏差行為流浪兒童相對應的處理政策是，在將偏差行為流浪兒童定義或表述為“嚴重社會問題”及其對社會制度與社會穩定帶來破壞作用的基礎上，以傳統的“問題—解決模式”作為政策制定與分析的基本框架。這樣，在我國對偏差行為流浪兒童“問題—解決模式”的政策分析中，首先就是將偏差行為流浪兒童定義為“嚴重的社會問題”及其對社會的破壞是毫無疑問的，然后政策設計者或分析者再把自己視為問題的解決者，并投入大量的時間與精力去確認流浪兒童“嚴重的社會問題”的最佳解決方案及其預防控制體系的建構。而這種傳統的“問題—解決模式”因忽視了對問題流浪兒童本身的深入理解而導致的解釋或定義的失敗，以至于達不到政策的預期效果，結果卻被診斷為“某項服務的失敗”，比如流浪兒童的傳統收容遣送服務項目的失敗等。

因此，針對傳統的“問題—解決模式”的局限性，以及“問題—界定過程”（屬于認識論）會影響社會政策（屬于制度）與服務（屬于機構實踐）的所有階段，筆者認為，立足于“重新定義工讀學校流浪兒童的研究發現”，［11］運用“結構—（背景）批判分析模式”，則可以對我國流浪兒童救助政策與服務進行再反思并產生新的啟示。比如，基于問題流浪兒童遷移的動力分析以及他們在忍受與改變鄉村貧困與暴力生活的強烈呼聲中，可以提出中國貧窮山區的一種“以貧窮兒童為本位的、全新的預防兒童出走及反貧困思路”的政策倡導，并建議建立家庭社會工作（加強親子紐帶連結）、學校社會工作（加強師生關系連結）與社區社會工作（發展農村經濟、建立農村社會保障體系等）服務；又如，從政府如何改進街角社會中流浪兒童的救助保護政策與服務看，可以提出在“嚴打童工”政策之后，要突破傳統的“收容遣送政策”、單一的“生活性救助”與制裁式的“流浪兒童救助服務”，建立以“流浪兒童優勢視角論述”為本位的“兒童福利”理念的救助政策，發展出多樣化的、流浪兒童全面發展的救助服務（包括預防、街頭救助、發展出路等一條龍服務），并引入社會工作的專業制度，提升救助機構對流浪兒童救助保護的能力建設；同時倡導建立“反對城市生活中對流浪兒童歧視”的立法與逐步完善流浪兒童救助的法律法規，呼吁嚴厲打擊街角社會中各種黑社會組織對流浪兒童犯罪的誘惑、強制威脅及暴力殘害等。此外，從政府在工讀學校為問題流浪兒童提供的政策與服務的改革看，則可以提出加強工讀學校的“教育”與“福利”定位的“救助保護”性質，開展工讀學校流浪兒童的問題背景分析與流浪兒童問題界定的大討論，同時建議在工讀學校服務的改革探索中采取“優勢視角”社會工作的“充權使能模式”，以及倡導家庭、學校和社區改變那些功能欠佳、不利于流浪兒童發展甚至引起他們困擾的規范和設施，以此在教育、職業、住房及健康方面給予流浪兒童福利性的制度關懷等。

而上述政策與服務的啟示的提出，實際上是將斯康與內恩提出的社會政策分析的新觀點，即“結構—（背景）批判分析模式”首次引入我國問題流浪兒童的政策分析之中。因為運用“結構—（背景）批判分析”觀點來看中國問題流浪兒童的社會救助政策，則十分強調流浪兒童的問題背景、問題界定，著重問題分析，并在流浪兒童深層敘述的結構分析中進行問題根源故事的探討，反對去脈絡化的、簡單的問題解決模式。比如，在筆者的研究報告中，因將問題流浪兒童命名為“被拋棄的”、“務工與有責任的”、“具有優勢力量的”、“處于特殊困難環境中的流浪兒童”［12］。進一步，筆者會探討問題流浪兒童為什么無家可歸、被遺棄，他們為什么與怎樣遷移到都市去務工的，他們在街角社會做了什么，他們是在怎樣的邊緣化處境下工作與生活的，由此就會形成筆者對于問題流浪兒童“處于特殊困難環境中”的“優勢視角的論述”。而正是因這項研究對工讀學校流浪兒童問題的理解，不同于主流論述“嚴重的社會問題”的“違法青少年”的界定，才會構成工讀學校流浪兒童的政策困境與爭論的深層問題（比如如何阻止孩子們成為流浪兒童，如何對街上的流浪兒童展開救助，如何幫助違法流浪兒童獲得“新生”等），而不僅僅是“問題—解決模式”的爭論中什么政策方案是最佳的、最有效率的。

顯然，在筆者的研究中，流浪兒童問題的建構主義政策分析框架，不僅展示了工讀學校流浪兒童問題的重新命名、框定與界定，如何影響了流浪兒童的問題政策與服務項目的運作，也啟示了在工讀學校流浪兒童問題的政策與服務分析中，應由政策分析的“問題解決技術的效率”中心論題，轉向“問題建構與解釋”的論題。因為技術語言常常隱藏了道德與政治的選擇，如此，工讀學校流浪兒童的問題也不能全部通過科學與技術理性來予以解決，這或許是筆者研究重新定義問題流浪兒童的研究發現對于流浪兒童政策與服務啟示的最大貢獻，即開啟了“結構—（背景）批判分析”觀點來看中國問題流浪兒童的社會救助政策分析。不過，在這里我并不主張用“問題—背景模式”取代“問題—解決框架”（因為問題解決的效率也是重要的），而是趨向于擴展“問題—解決框架”的視野，并把流浪兒童問題作為政治符號，允許對工讀學校流浪兒童有多重論述，以形成更多的關于工讀學校流浪兒童認識的語言與知識，從而引導流浪兒童問題的理解或解釋走向深化。由此，可以建立起更寬闊的“流浪兒童的問題—解決框架”的政策分析，產生更廣泛的社會經濟與政治力量的“解決方案”，倡導問題流浪兒童權利的政策與服務，以此轉換問題流浪兒童在主流社會的“違法者”形象，進而激發他們在“嚴重的社會問題”與“社會控制政策”的絕望情緒中的希望動力，最終促使問題流浪兒童獲得權力，真正受益及回歸主流社會。

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