非政府組織與社會福利:香港、澳門之比較

摘要：非政府組織社會福利作為政府社會福利的重要補充，在當今社會發揮著巨大影響力。內地社會福利發展必須轉變政府的角色，加大對非政府社會福利事業資金的投入，加強對非政府組織社會福利的管理，強化政府在福利服務宏觀管理方面的作用。

關鍵詞：非政府組織；社會福利；比較

中圖分類號：D676.58 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）18-0032-02

非政府組織（Non-Government Organization，簡稱NGO）是當今國際社會中重要的社會組織形式。聯合國對其的定義為：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的自愿公民組織，他們面向任務，由興趣相同的人們推動，它們提供各種各樣的服務和發揮人道主義作用，向政府反映公民關心的問題，監督政策的執行和鼓勵在社區水平上的政治參與。非政府組織是社會組織的一種基本形式。其產生的歷史可以追溯到早期的民間慈善活動，但是作為一種重要的民間力量確是在20世紀20年代才發展和成熟起來。社會福利是指國家依法為所有公民普遍提高旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質量服務的社會保障制度。社會的發展出現了福利多元化的發展趨勢，對社會福利承擔的主體要求多元化和社會化，因此，NGO涉入社會服務福利領域，不僅是社會發展的需要，也是NGO本身的優勢所在。

一、非政府組織積極介入港澳社會福利領域

從香港和澳門的社會福利發展的歷史來看，剛開始一直都是宗教慈善組織承擔著社會福利的功能，而政府是逐漸加入進來的。以澳門為例，澳門民間非政府組織機構在社會福利事務實施過程中長期以來一直發揮著極其巨大的作用，直到1938年，澳門政府設立公共救濟總會，澳門政府才開始介入民間慈善事業。據不完全統計，在目前全澳門170多個福利機構中，80%以上的機構為民間團體和宗教組織所主辦。較之于政府機構，民間社團機構更能適應社會的變化，更能有效地向社會提供日益多元化的服務，社會覆蓋面越來越大。澳門社會各界也普遍公認：“澳門的社會福利事業相當程度依賴民間團體和民間福利機構。”

香港是一個典型的小政府、大社會的地區，慈善性質和志愿團體等非營利性的組織有300多家，構成了一個遍布全港的服務體系，承擔了全港大部分的社會福利。他最大特點的是官助民辦，非政府組織的力量非常強大。香港的社會福利事業，最早是民間自發辦起來的，剛開始的時候，主要依賴華人社會慈善團體、教會的運作和海外的資金資助，港英政府很少介入。直到香港福利署的成立，香港政府才開始正式參與福利事業。后來由于福利國家的出現，社會福利化的發展，香港政府才開始積極參與社會福利事業發展，逐步建立政府撥款資助，民間志愿機構實施的制度。

二、港澳兩地非政府組織社會福利的比較

（一）二者在非政府組織與政府關系上的比較

香港社會福利服務領域多年來存在著政府與非政府組織之間的合作，這種關系主要體現在：政府在規劃到資助階段的作用較大，而非政府機構則在服務提供階段的作用較大。而通過新的改革，政府對服務機構的干預減少，服務機構通過改善管理，以最低的成本達到政府所要求的服務目標。政府則通過購買民間機構的服務，以滿足社會的需要。在這個過程中，政府更多起到的是監督作用。而澳門的非政府組織與政府現在則是一種互補的合作關系，政府的社會福利服務職責很大部分由社會工作局來承擔，非營利機構則在特區法律和政府資助之下致力于為市民提供廉價的各類福利服務，這是典型的官助民辦的形式。

（二）二者在非政府組織社會福利服務內容上的比較

香港非政府組織除了傳統的現金和物質援助外，其社會福利服務的項目涉及不同群體方方面面的需要，分為安老服務、殘疾人服務、兒童服務、醫務社會服務、康復服務、違法者服務、青少年服務和家庭服務等。澳門的非政府組織的社會服務包括：經濟援助、個人及家庭輔導服務、兒青服務、長者服務、產康服務、災難性援助、社區服務、膳食服務、機構轉介服務、禁毒預防和復康服務等。但是由于香港的義工組織特別發達，滲透到整個香港的每個角落和需要的個體，所以從提供服務的內容上來所，香港的非政府組織社會福利內容來說，是更加健全的。

（三）二者在非政府組織社會福利完善程度上的比較

總體來說，香港非政府組織在社會福利事業中的發展程度要比澳門高一些，更加成熟與規范。特別是澳門本土非政府組織社會福利服務落后于香港，如在社會工作教育方面，絕大多數要依賴于來自香港方面的資助，在社會實務上，澳門政府也傾向香港的組織，讓香港的服務在澳門落地，對其提供資助，幫助其開展服務。雖然這能暫時性地解決問題，但是從長遠來說，香港的經驗在澳門是否能本土化還是一個懸而未決的問題。

（四）二者在非政府組織社會福利質量上的比較

在香港，政府從政策上鼓勵第三部門的參與，為非政府組織提供足夠的資金支持，同時對其進行擇優選取和有力監督。這種模式，帶來了福利服務水平的大幅提高。另外，香港的社會工作機構在專業人員的培養，培育上也取得明顯的成就。而對于福利服務的重視在很大程度上帶來了社會弱勢群體滿意度的提高，這就有利于提高社會整合度，從而實現香港經濟與社會的和諧發展。但是香港非政府組織的社會福利中也存在一些問題，比如行政程序過于復雜，規則限制繁多，服務種類繁多，服務機構及單位多、散，缺乏經濟效益。澳門非政府組織的社會福利中存在的問題也有諸多表現，如澳門不同階層的居民所享受的福利待遇不同，社會福利待遇有欠公平，醫療衛生福利還需加強等。

三、港澳非政府組織社會福利對內地的經驗與啟示

香港澳門社會福利服務發展的背景及歷史與內地有很大不同，我們的福利制度改革應從香港和澳門的經驗中得到一些啟示并基于國情加以探索：

（一）轉變政府的角色，從過去的直接服務提供者轉變為間接的服務供給者

政府在相當長的一段時間里承擔的是大包大攬的角色，充分集權，把一切事物或者權力全都集中在自己身上。這種做法使政府龐大，臃腫，也易致使其效率低下。港澳等經驗表明，政府應該從龐雜的社會事務中解脫出來，把其不該管、管不好的事情交給社會組織來做，讓專業的組織，專業的部門來做專業的事情，政府自身主要加強監管、評估。決定由誰來承接政府提供給社會大眾的社會服務，這樣政府就從直接的社會服務提供者轉化為間接的社會服務提供者。政府直接充當福利服務供給者的角色存在效率低下問題，社會化的任務之一就是改變政府的這種角色。然而這并不意味著政府責任的弱化，從香港的經驗看，政府的責任還應加強，政府作為間接供給者，為社會機構提供資助或為服務對象提供補貼，而后由獨立的社會機構提供服務。

（二）加大對非政府社會福利事業資金的投入，改革現行財政對福利事業單位的撥款現實

政府用于福利服務的資金不因為角色的轉變而減少，但是在使用方式上有所變化，不再像過去那樣把錢用于鋪攤子建機構，而應用來建立新的資助和補貼制度。重構政府與下屬機構的關系，一方面把營運自主權下放給服務機構，另一方面應改變政府直接向下屬機構撥款的辦法，改為資助或補貼，按照服務機構的業務量提供資金，促使服務機構改善服務以吸引更多的服務對象。譬如，改變撥款方式，對社會服務組織進行分期撥款，根據其進展狀況、工作完成的質量撥付相應的資金，對于沒有按照合同約定完成的項目，則要施以一定的處罰或者停止撥付資金等。

（三）加強對非政府組織社會福利的管理，提升福利服務人員的專業素養

目前非政府組織存在著管理混亂，缺乏專業技能，仍停留在傳統的慈善階段。許多內地非政府組織尤其是民間草根組織出現人才匱乏或人才素質不高的現象，這是因為內地的精英人才很少會選擇獻身非政府組織作為自己的成才路徑，使得內地非政府組織在人力資源上略遜一籌。這既有歷史原因，也有激勵機制不到位的因素，國家應該加大對社會組織的支持力度，在政策制度，人才培養，資金支持等方面給予有力扶持。同時應加強專業人才的培養和管理制度，建立一個既具有專業能力，又具有戰斗能力，樂于為廣大弱勢群體服務的社會工作者隊伍。

（四）強化政府在福利服務宏觀管理方面的作用

從香港的經驗看，政府要強化政府在福利服務宏觀管理方面的作用，首先必須加強發展規劃方面的職能，認真作好調查研究，根據社會需求及時調整并發布規劃目標，給社會各界提供指導與引導。其次，政府必須完善福利服務指標體系，建立有效的統計渠道，這樣才有可能及時反映行業發展狀況。再次，政府必須建立福利服務行業的標準和評價機制，例如設施、人員、服務質量控制等等，為服務機構提供準繩。最后，政府必須代表受助人及公眾對福利服務機構進行監督，保障受助人的合法權益。

參考文獻：

[1]關信平.社會政策概論[M].北京:高等教育出版社，2009：83.

[2]Neil Gilbert， Paul Terrell.社會福利政策導論[M].黃晨熹，周燁，劉紅，譯.上海:華東理工大學出版社，2003：66.

[3]陳成文，胡書芝.社會救助與建設和諧社會[M].長沙:湖南師范大學出版社，2007：14.

[4]鄧玉華，王世軍.福利社會化背景下的澳門非營利組織與社會工作[J].社會福利，2008，（3）.

[5]孫萱.澳門的社會保障與社會福利服務[J].中國民政，1999，（12）.

[6]香港特別行政區政府社會福利署網站[EB/OL].http://sc.

info.gov.hk/gb/www.swd.gov.hk/tc/index/site-pubsvc/pagesoc secu/sub-statistics/index.html.

[7]陳成文，胡彬彬.香港弱勢群體的社會支持政策實施[J].中國軟科學，2008，（1).