西部生態環境的生態補償分析

[摘 要]扎實推進生態建設和環境保護，實現生態改善和農民增收是進一步推進西部大開發的十大戰略之一，伴隨著西部大開發新十年的到來，西部生態補償措施的開展也在不斷推進，研究與發展西部生態經濟系統的生態補償的方法與理論對于弱化資源環境對經濟發展的約束和強化生態環境自身的承載力具有積極促進作用。

[關鍵字]生態環境 生態補償 承載力

從綠色GDP核算到綠色發展指數的編制再到中國生態文明研究與促進會的成立，綠色、生態、可持續發展已成為當代中國經濟社會和諧、科學發展的關鍵詞。而廣袤的中國西部地區正是當前統籌全國可持續發展的重心。同時國家“十二五”規劃也明確提出要樹立綠色、低碳發展理念，增強可持續發展能力，提高生態文明水平。在諸多發展環境與政策背景下，生態環境與經濟發展的關系已由單純以犧牲環境資源為代價式的經濟增長轉變為以生態補償為前提的發展與環境雙贏的可持續發展。西部是整個國家的西部，資源生態補償不僅是對西部的補償，也是對全國資源環境的整體補償，因此實施有效的西部生態補償戰略有利于加快建設兩型社會、實現西部經濟“又好又快”發展和統籌全國經濟運行的和諧與科學發展。

一、西部生態環境發展現狀

西部生態環境作為一個區域完整性系統的存在是其經濟系統和生態系統的耦合，因此可以把約占全國國土面積71%的西部十二省的生態環境視為一個區域生態經濟系統。區域生態經濟系統的演替大概經歷了原始型區域生態經濟結構、掠奪性區域生態結構和協調性區域生態經濟結構三種類型。而目前西部生態環境這一系統正在逐步轉向積極地協調性區域生態經濟系統。可以看出，這個生態系統主要包括黃土高原區、西北干旱區、青藏高原寒區、長江中下游地區等地區，其生態環境脆弱、復雜、矛盾突出，水土流失、荒漠化、生態多樣性減少等問題捉襟見肘。同時西部又是我國大江大河的發源地，湖泊、濕地、草原、林地等生態區眾多，許多地方屬于限制開發或禁止開發的生態區，同時還存在諸多的自然災害，地震、泥石流等頻發的地區。面對這些狀況有必要通過一系列生態補償與生態重建措施的補救實現西部生態經濟系統的完整性和協調性。

一個區域生態經濟系統主要受制于人口、環境、資源、科技四種要素，西部生態經濟系統具有豐富的礦產資源、較少的人口但同時面臨著的環境的惡化和科技的不發達的現狀，從經濟學的角度來講，四種要素作為一種資源具有資源的稀缺性，也就決定著這些要素無法滿足長期經濟增長的需求，所以需要建立一系列適合于協調性區域經濟結構發展的科學的生態補償機制來逐步克服資源環境帶來的巨大機會主義成本。

西部生態環境作為中東部地區的生態屏障和全國資源開發的主要供應地，特別是三江源等高原冰川地區對于區域涵養水源、保持水土和生物多樣性的作用十分重要。三江源擁有豐富的自然與文化遺產，是世界上最重要的生態區域之一，并為中國和世界提供高價值的生態服務。其對區域氣候變化甚至全球氣候變化的影響突出，主要表現在全球變暖、氣候變化、極端天氣和不可再生資源的合理利用的影響，因此其重要性與生態地位不言而喻。

總之，西部生態經濟系統具有其明顯的特殊性，西部的生態環境不同于全國其他地區的生態環境，其生態作用與影響范圍較廣，西部生態補償與生態修復并不能由西部獨立完成。因此生態補償的機制、模式和發展方向應因地制宜、合理規劃、統籌全局，避免出現照搬照抄的形式主義和生態環境繼續惡化的后果。所以西部生態經濟系統面臨著局部改善、整體脆弱，區域經濟的健康、可持續發展受阻礙的現狀。

二、西部生態補償的現狀及問題

1.生態補償的內涵

生態補償是以保護生態系統功能、促進人與自然和諧為目的，依據生態系統服務價值、生態保護、生態破壞和發展機會成本等因素，運用財政、稅收、補貼等市場手段，調節生態保護者、受益者、破壞者的利益關系。生態補償是建立在生態環境基礎上發展起來的多領域、多學科的創新理論，涉及經濟學的外部性理論、公共物品理論和可持續發展理論以及生態學的生態環境價值論、生態系統服務理論，還有法學、社會學等學科理論，所以中國生態補償的理論需要在特定的國情、國策等一系列客觀環境和制度機制上進一步完善。

2.生態補償的機制

“當西班牙的種植場主在在古巴焚燒山坡上的森林，認為木炭作為能獲得最高利潤的咖啡樹的肥沃足夠用一個世代時，他們怎么會關心到，以后熱帶的大雨會沖掉毫無掩護的沃土而只留下赤裸裸的巖石呢？”， 在自然辨證法論文中，恩格斯所要揭露的正是生態環境所遭受的掠奪性破壞，因此有必要對具有強外部性的生態環境設置相應的機制以滿足生態經濟系統的發展要求。

建立生態補償的機制就是要求生態經濟系統成為一種協調性的自適應系統，而構建這種機制就需要一定的制度來維系。康芒斯認為可以把制度解釋為集體行動控制個人行動，生態環境作為一種公共物品，由于存在個人的公共物品偏好和公共物品的非排他性，因此就形成了個人利益與組織利益的沖突，所以通過一系列的制度的確立就可以一定程度上強制或約束個人行為，由此減輕生態環境的負外部性。

構成生態環境的江河、草原、濕地等是典型的公共資源，公共資源不是由個人控制的，并且不可以付費就使用。由于自由使用的原因，外部性就產生了，當前對資源的過度使用損害了那些可能在未來使用他的人。從這一點可以看出當社會邊際成本大于個人邊際成本時就出現了明顯的負外部性，大規模的環境惡化正是負外部性的表現。但是科斯在《社會成本問題》（1960）一書中明確提出交易成本存在，生態補償的機制運行需要一定的交易成本來完成，主要包括財政補償、政策補償、教育補償等方式，根據科斯第二定理，生態補償的制度形式會帶來不同的生態資源配置效率，因此生態補償的績效關鍵在于生態保護成本與環境治理成本。

由于生態公共品外部性的特性，市場對資源的配置是缺乏效率的，因此政府便成為了生態補償的主體。政府需要對特定對象包括保護者、受益者、破壞者等制定一系列的規則，那么作為個體關注的就是他們所面對的激勵。在經濟學中，重要的是激勵（incentives），而不是用意（intentions），好意的行為經常會產生意想不到的后果[7]。所以一種合適的激勵機制無論對于政府還是補償對象利益雙方都是生態保護成本最低和生態資源配置效率最優。

可以看出，生態補償機制可以在一定程度上減輕生態公共品的外部性和減少公地悲劇的發生，所以實施生態補償機制對于保護生態環境的可持續發展具有明顯的優勢。

3.生態補償的瓶頸

生態補償機制在運行時需要克服一系列經濟生產性活動和生態環境惡化的外部性，因此生態補償就面臨著生態承載力同經濟生產性活動和生態環境的瓶頸制約。

生態承載力又稱生態容量，是指在不損害有關生態系統的的生產力和功能完整的前提下，可無限持續的最大資源利用和廢物生產率。在市場自發條件下，生態承載力同生態經濟系統所能提供的供人類生產生活的資源與消耗廢物的生態生產性土地（ecologically productive land）共同構成了一個非合作博弈，具體表現為生態赤字和生態盈余兩種零和博弈，而生態補償需要解決的是生態赤字的問題，所以生態經濟系統所面臨的生態承載力同生態生產性用地的取舍問題構成了對生態補償的要求。

另一方面，環境庫茲涅茲曲線（KEC）的倒U模型說明了生態環境同經濟發展之間存在的不均衡等一系列有關生態承載力的關系。KEC模型假定一個國家或地區的污染水平會隨著經濟發展和國民收入的增加而上升，當經濟發展到一定程度，隨著收入的上升污染水平又會下降[9]。這一模型揭示了生態經濟系統中生態系統和經濟系統相互博弈的關系，表現為先污染后治理式的經濟發展還是環保式經濟發展的選擇問題。這同樣是西部生態環境所面臨的生態承載力同生態環境保護的選擇問題。

人類生活和所有的人類活動都依賴于自然，人類要想可持續的生存必須生活在大自然的承載能力之內。陳洪進，嚴志強也認為生態環境是影響區域可持續發展中的自然承載人類影響的能力和自我恢復力的重要因素，因此生態經濟系統要將生態系統的價值反饋于生態環境的自我保護上，形成一種生態自組織系統以促進系統內部主客體之間的非零和博弈實現均衡和正外部性的影響，最終使生態經濟系統運行時不斷克服生態補償機制運行時的瓶頸制約，實現經濟系統生態化、生態系統經濟化的可持續發展。

4.西部生態補償的現狀

目前我國通過了《中華人民共和國環境保護法》（1989），《全國生態環境保護綱要》（2000）、《退耕還林條例》（2002）等基本法律制度或綱要和各地方條例。同時《生態補償條例》草案成型正等待審議通過，可以說是對生態補償機制與實施提供了直接的法律依據。

但是目前生態補償的方式主要采取財政轉移支付補償方式，同時存在著農牧民保持生態效益的動力不足、毀草毀林現象頻發的現象和補償資金的支付不到位、支付年限存續問題。以退耕還林政策為例，國家實行退耕還林資金和糧食補貼制度，在一定期限內無償向退耕還林者提供補助。具體主要是，在長江流域及南方地區和黃河流域及北方地區分別是每年每公頃2250公斤和1500公斤，現金補助是每年每公頃300元，種苗和造林費補助標準為每公頃750元，補助年限為5年到8年。2007年到期后，國務院下發完善退耕還林政策的通知，長江流域及南方地區每畝退耕地每年補助現金105元；黃河流域及北方地區每畝退耕地每年補助現金70元。原每畝退耕地每年20元生活補助費，繼續直接補助給退耕農戶，并與管護任務掛鉤。補助期為：還生態林補助8年，還經濟林補助5年，還草補助2年。同時國家又對相關配套措施進行了規劃和調整，但從整體上看，退耕還林區經濟社會發展落后狀況長期難以改變，退耕還林政策處于拉鋸戰的狀態。

縱觀西部生態補償大局，以退耕還林為主的生態補償政策還正在完善中，其他方面的生態補償政策、實施等參差不齊，與其對應的各地方經濟發展水平也面臨著長期難以改變的格局，西部生態補償的現狀不容樂觀。

5.西部生態補償的問題

從退耕還林政策到全國大范圍的進行生態補償，在區域性的生態補償中，補償資金、補償標準、補償方式和補償原則等方針措施上各地區還存在爭議，補償資金被挪用、農牧民無法得到真正補償的現狀依然存在，各方面生態問題依然嚴峻，所以實施有效的生態補償策略、改善西部生態環境、促進經濟社會的可持續發展十分必要。

我國建立生態補償機制的重點區域有自然保護區、生態功能區、礦產資源開發區和流域環境的保護，但目前還沒有全面深入各領域，因此生態補償的實施還沒有囊括各個方面，缺乏必要的針對性和可持續性。作為國家重點生態建設工程的退耕還林工程運行十多年來成效顯著，農牧民生活改善、退耕面積擴大、水土保持有所改善，但又面臨著穩定性和可持續性的問題。因此生態補償需要鞏固生態補償的階段成果和因時制宜、推陳出新的指導方針與政策，另一方面針對生態補償的后續問題所要進行的科研、策劃、科技等方面的扶持在一定程度上缺少有效性和及時性。針對經濟要實現的可持續發展和生態承載力的現狀，西部生態補償還面臨著諸多問題。

三、健全西部生態補償的新對策

1.建設生態價值觀

促進經濟系統生態化、生態系統經濟化和生態補償有效化，首先要建立生態價值觀。生態價值觀主要表現為生態補償客體在精神層面對生態環境資源保護的深入認識，通過政府完善的政策導向、廣大群眾特別是農牧民的認知和全方位的生態補償驅動，以此形成一種自覺主動維護生態環境的心理共識，把個人利益與集體利益相結合，加速生態產業化的建設，更有效地的實現與創造生態價值。

2.實行生態的對口補償

生態補償要建立一套對口補償、橫縱結合的補償制度，即通過中央對地方、發達地區對發展地區和東部地區對西部地區的橫向與縱向結合政策，明確最直接的補償主體，對西部生態補償區進行對口補償。當前生態區補償不對口正是生態補償難見成效的最主要原因。不合理的生態補償政策即使耗費再多的保護治理成本也難見成效，因此補償的針對性、科學性對于西部生態經濟系統的補償激勵機制的作用至關重要。

3.尋求生態補償的帕累托改進

生態經濟系統自身的運行與發展由于存在路徑依賴，同時政府方針政策又存在一定的時滯性，因此當生態經濟系統面臨市場失靈時，就會導致市場引導、政府干預并行的方法也無法解決生態系統的惡化。由此可以看出實施生態補償政策并不是最優的機制，因此要不斷挖掘新思維、加快改革與創新，同時通過區域或國際合作、政府和市場配合，形成與生態補償政策互補的組合策略，最終實現生態補償的帕累托改進。

4.加快生態實驗區的建設

目前，國務院會議決定建立青海三江源國家生態保護綜合實驗區，這就加速了全國生態文明建設特別是西部生態文明保護的建設，所以要繼續穩步加快生態保護試驗區的建設，并對中國可持續發展試驗區的先進示范區所形成的示范效應進行推廣，加強各試驗區的合作，實現生態補償實施的合理性和創新性。

總之，健全西部生態補償機制、實現西部生態經濟系統資源環境的優化配置，要堅持實事求是、全面發展可協調的要求，才能保持西部生態與經濟的科學性，促進生態承載力內的西部經濟的可持續發展。

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