現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對人口城市化的影響分析

摘要 在城市化進程中，農(nóng)民市民化最重要的是擺脫長期以來農(nóng)民對土地的人身依附關(guān)系，實現(xiàn)真正意義上的身份轉(zhuǎn)變。目前，我國的農(nóng)村土地制度極大地限制了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，成為城市化進程的制約因素，因此，應加快我國農(nóng)村土地制度的改革。

關(guān)鍵詞 土地制度 城市化 土地所有權(quán) 流轉(zhuǎn)機制

中圖分類號：F321. 1 文獻標識碼：A

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度主要是以1987年1月1日起實施的《土地管理法》以及中共中央及國務院的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，主要內(nèi)容包括農(nóng)村土地所有權(quán)制度、農(nóng)村土地使用制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村土地征用制度。

一、我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展

改革開放之初，我國實行了聯(lián)產(chǎn)承包責任制。這次改革將農(nóng)村集體所有、集體經(jīng)營、集體收益的土地制度改為所有權(quán)歸集體、經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶、以家庭為生產(chǎn)單位的土地制度。這種制度極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了勞動生產(chǎn)率，發(fā)展了生產(chǎn)力。由于土地制度的改革提高了土地的生產(chǎn)效率，使得一部分勞動力從土地上解放出來，產(chǎn)生了大量剩余勞動力。為了提高勞動力的利用效率，各地興辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)”，促進了農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。這一階段土地制度的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的推進，為城市化的推進奠定了基礎(chǔ)。20世紀80年代中期以來，越來越多的剩余勞動力走向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以至于超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的容納能力，于是這部分剩余勞動力就不可避免地要從農(nóng)村流向城市。而與此同時，城市中的改革開始推進，并不斷取得成果，這就需要大量的農(nóng)村勞動力來推動城市的發(fā)展，于是大量的農(nóng)村勞動力開始流向城市，城市化進程便大規(guī)模地展開了。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對城市化進程的制約

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度雖然使農(nóng)村經(jīng)濟擺脫了困境，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的飛躍發(fā)展，但是，隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村土地制度的缺陷日益顯現(xiàn)出來，成為制約我國城市化進程中的重要因素。

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)模糊，直接制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的積極性。

土地制度的最核心問題是土地的所有權(quán)制度。我國的《土地管理法》等重要法律都明確規(guī)定，我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但是，“集體”指哪一級，法律規(guī)定較為含糊。這就使得本來對集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織或村民委員會以集體所有者的名義為農(nóng)民做主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機動地處置中侵害農(nóng)民的利益。這樣就造成農(nóng)民對土地所有權(quán)的淡化， 對土地存在著強烈的不穩(wěn)定感，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入不足，短期行為、“明種暗荒”現(xiàn)象十分嚴重，直接制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的后勁，削弱了人口城市化的動力，限制了農(nóng)村城市化的空間范圍。同時，由于土地歸集體所有，導致部分產(chǎn)權(quán)被置于公共領(lǐng)域，從而使得農(nóng)民不能切實享有所有權(quán)及對土地的最終處置權(quán)，為了防止“資產(chǎn)”的損失并考慮到生活保障問題，農(nóng)民不愿主動放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)。因此，在現(xiàn)行土地制度下，盡管大量的農(nóng)村人口進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，甚至離開農(nóng)村進入城市，但是他們與土地的內(nèi)在聯(lián)系并沒有切斷，因此，我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀不能割斷從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民同土地之間的聯(lián)系，進而延緩了城市化的進程。

（二）農(nóng)村土地使用權(quán)的限制，嚴重制約了城鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展空間。

城鎮(zhèn)土地使用結(jié)構(gòu)是由國有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地、集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)建設(shè)用地三部分組成，其中國有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占的比例很小。隨著城市化進程的不斷加快，對城市非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求急劇增加，集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在城市進程中的作用越來越大。但是，我國《土地管理法》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能用本集體所有的土地”，“不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)使用村或村民小組的土地”。這不但限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地域經(jīng)營，而且還使小城鎮(zhèn)建設(shè)難以擴大城鎮(zhèn)規(guī)模。我國《土地管理法》還規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”。這些規(guī)定從客觀上制約了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓趨勢，同時也限制了農(nóng)村剩余勞動力的自由轉(zhuǎn)移，成為城市化的重要障礙。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不健全，限制了農(nóng)村剩余勞動力的自由流動。

對希望進城的農(nóng)民來說，他們迫切希望能夠?qū)λ邪耐恋剡M行自由的處置。我國《土地管理法》雖然規(guī)定：“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”但對于農(nóng)村集體所有的土地如何進入市場，卻沒有相應的法規(guī)。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中也明確指出，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。但由于缺乏承包土地可以轉(zhuǎn)讓的制度規(guī)定及有效的運行機制，農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓困難，為愿意進入城鎮(zhèn)的居民處置土地使用權(quán)帶來了極大的困難，在現(xiàn)實中他們的土地使用權(quán)或者仍然被村民委員會無償收回，或者將土地隨意委托他人耕作，或者放棄經(jīng)營，任其荒廢。因此，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)不暢，不利于促進農(nóng)民與土地的分離，導致農(nóng)村人口在遷移方面的“不完全”，同時，農(nóng)民只享有農(nóng)地的使用收益而無法獲得交易收益，再加上農(nóng)產(chǎn)品的低附加值性質(zhì)，使農(nóng)村居民的農(nóng)地收益很低，導致農(nóng)村居民向城市遷移的機會成本極低，限制了農(nóng)村剩余勞動力的自由流動。

三、我國農(nóng)村土地制度的改革

我國土地制度的改革，以產(chǎn)權(quán)改革為紐帶，以土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)為依托，以制度創(chuàng)新為重點，通過外部環(huán)境的營造和多樣化土地流轉(zhuǎn)模式的探索，尋求土地產(chǎn)權(quán)制度改革的有效途徑，使之符合市場化、城市化的要求。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是人口城市化得以實現(xiàn)的理論基礎(chǔ)，土地制度的改革應以明晰土地所有權(quán)為突破口。應把農(nóng)用土地的所有權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)村宅基地和農(nóng)業(yè)耕地歸農(nóng)民。實行農(nóng)民對土地的所有，并不意味著政府對土地管理的無所作為。國家應為農(nóng)村土地制度的管理提供基本準則、方向和本保障，并依法進行土地管理。其主要職能是：執(zhí)行土地社會管理的監(jiān)控權(quán)和宏觀調(diào)控權(quán)，完善農(nóng)村土地管理立法與制定合理的政策，規(guī)范農(nóng)地基本用途與使用制度，明確規(guī)定農(nóng)民對土地的不可為事項和國家為社會發(fā)展依法有價征用土地的權(quán)利，以立法來監(jiān)控土地用途與流轉(zhuǎn)，調(diào)控社會與土地發(fā)展權(quán)等。

（二）強化土地使用權(quán)職能。

用法律規(guī)定農(nóng)民承包的土地使用權(quán)主體及其法律地位，賦予農(nóng)民包括抵押權(quán)在內(nèi)的土地使用物權(quán)，即將政策和有關(guān)規(guī)章認可的農(nóng)民通過承包獲得的土地的實際占有、利用、收益和包括承包期內(nèi)繼承、轉(zhuǎn)讓、入股、交換、出租、聯(lián)合經(jīng)營等處分權(quán)在內(nèi)的使用權(quán)上升為法律，使“農(nóng)民土地使用物權(quán)”符合“法定主義”原則；將農(nóng)民實際上擁有的土地使用權(quán)變成合法的有保障的土地所有權(quán)，即把土地的正式所有權(quán)分配給那些實際上已經(jīng)在這些土地上從事耕種的人們，然后再通過立法加以確認。

（三）建立土地流轉(zhuǎn)機制。

建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，使土地有效流轉(zhuǎn)起來，以促進農(nóng)民城市化轉(zhuǎn)移。（1）穩(wěn)定土地承包制，確立土地承包權(quán)的長期化和固定化，保證農(nóng)村土地地在市場機制作用下合理流轉(zhuǎn)。（2）在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費、租金等收益應由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。（3）建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場。由土地行政管理機關(guān)或土地流轉(zhuǎn)中介組織負責管理，積極做好土地流轉(zhuǎn)信息搜集、登記工作，及時發(fā)布信息，搞好土地招商，促進農(nóng)村土地資源合理流動和高效配置。（4）建立健全地籍調(diào)查、土地信息和合同管理等動態(tài)管理制度，建立包括基準地價、標定地價為基礎(chǔ)的土地價格體系，進行規(guī)范而科學的土地評等定價、資產(chǎn)評估，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。（5）因地制宜采取不同的土地流轉(zhuǎn)方式，避免實行“一刀切”的統(tǒng)一做法，在實踐中不斷探索最適合經(jīng)濟發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)形式，解決進城農(nóng)民的后顧之憂，增強其進城落戶的能力，加快人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐。

（作者：山東大學經(jīng)濟學院2009級學生）

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