淺析我國電子政務的發展情況及其困境

摘要 從20世紀80年代開始，電子政務在我國的發展經歷了從無到有到不斷完善的過程，電子政務的長足發展為經濟社會的發展發揮出了自身最大的功效。但與此同時，作為一項涉及社會各方面的系統工程，我國電子政務也存在著一些困境。本文首先從我國電子政務的發展情況入手，論述電子政務在我國發展所經歷的四個階段，再從“一體化”困境、法律困境，管理困境三個方面淺析我國電子政務發展所遇到的困境以及這些困境所導致的問題。

關鍵詞 電子政務 “一體化”困境 法律困境 管理困境

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A

電子政務就是應用現代信息和通信技術，將管理和服務通過網絡技術進行集成，在互聯網上實現組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務，是一種區別于傳統公共服務的全新方式。 近年來，在黨和國家的重視和“服務型政府”理念的推行下，我國電子政務取得了長足的發展，但是與此同時，作為一項涉及社會各方面的系統工程，我國電子政務的發展也存在著一些問題。

本文首先簡單介紹了我國電子政務的發展情況，然后分別從“一體化困境”，“法律困境”和“管理困境”三個方面剖析我國電子政務的發展困境，并探討在我國政治環境下出現這些“困境”的原因。

一、中國電子政務的發展情況

電子政務在我國的發展也經歷了四個階段：一是20世紀80年代末期，中央和地方黨政機關所開展的辦公自動化工程，建立了各種縱向和橫向內部信息辦公網絡。二是1993年底啟動的“金”字系列工程，如“金橋工程”、“金關工程”和“金卡工程”，重點是建設信息化的基礎設施，為重點行業和部門傳輸數據和信息。三是1999年，由中國電信和國家經貿委經濟信息中心主辦、聯合四十多家部委（辦、局）信息主管部門共同倡議發起了“政府上網工程”。四是2001年12月，國務院辦公廳制定了全國政府系統政務信息化建設的五年規劃，對我國政府信息化的指導思想、方針、政策作出了明確的規定。2006年6月12日，全國電子政務工作座談會在京召開，我國的中央領導對我國電子政務的建設表現出極大的關注，并提出了促進我國電子政務進一步發展的幾點內容。

由此可見，“我國的電子政務是循著機關內部的辦公自動化——管理部門的信息化工程（如金關工程、金稅工程）——“政府上網工程”——電子政務建設這一路徑展開的，并且這4個階段是交叉進行的，即后一個階段是在前一個階段的進行中開始的?！?/p>

自從1999年中國政府上網工程啟動以來，在中央政策和地方實際需求的引導下，近年來，我國各地方各部門普遍加大了對電子公共服務的投入，開展了大量的這方面的實踐。最常見的是利用政府網站推行“政務信息公開”，“我國70.36%的政府網站提供的功能項目數超過10項。特別是網站的信息發布功能比較強，提供政務新聞、政府公告、機構職能、機構章程和會議信息的政府網站所占比例分別達到89.21%、77.49%、51.93%和53.92%，已經達到了比較高的水平?！?除此之外，一些地方開始提供“網上辦事”、“網上審批”等業務，如“截至2004年12月底，‘北京市電子政務網上審批工程’實現了人事局、發改委協同辦理的‘國內駐京機構人員辦理工作居住證’業務的網上并聯審批。”

雖然電子政務在近年來在我國發展迅速，但是與世界各國特別是發達國家相比，還存在著一定的差距。以下是世界經濟論壇（WEF）做的《全球信息技術發展報告》中關于中國NRI的排名情況：

表 WEF四個年度《全球信息技術發展報告》

關于中國NRI排名情況

可以看出，中國的網絡準備度隨著電子政務的穩步推進而不斷提高，也可以說，中國的電子政務建設還有很大的潛力。

二、中國電子政務存在的“困境”

（一）“一體化”困境。

由于我國電子政務是在各級政府、不同部門中分別進行的，沒有統一的戰略規劃，各部門之間相互封閉，相當一部分已建成的電子政務系統規模不統一。這些獨立的、異構的、封閉的系統使得彼此之間難以實現互聯互通，從而成為一個個“信息孤島”。“目前，我國電子政務的發展缺乏宏觀規劃，各地電子政務的建設是各自為政，采用的標準也各不相同，也沒有建立相應的組織機構?！?此外，我國目前對政務信息化的機構、人員編制尚無統一規劃，從中央到地方各省、各地市、縣區都不盡相同，導致具體工作開展時協調不暢、效果不好。特別是我國政府序列中大量存在的“垂直部門”更進一步加劇了這種“困境”，現在許多地方政府為了推進電子公共服務，尤其是在推動跨部門的服務時，不得不付出大量的協調成本。

“信息孤島”不僅造成我國電子政務“單一型服務多，協同型服務少，”而且使得“一站式”服務難以實現。如鄭州市網上行政審批，是各個部門單獨提供服務，跨部門的“一站式”審批目前還沒有實現?！氨本┦?005年全市82個政府部門及其駐派機構中，真正能夠實現橫向跨部門業務協同的系統只占23.28%。”

（二）法律困境。

法律困境源于中國在與信息化相關的法制建設方面的滯后，如缺少政府信息公開法、政府信息資源管理法，當前電子公共服務推動的不暢，很多時候還是由于法律法規的不完善引起的。例如，電子公共服務的一種理想模式是：政府部門在頒發有關證照時，將證照電子版信息錄入系統，在網上供各部門共享。這樣申請人下次進行網上辦事時，可以不用遞交證照原件，直接在網上辦理。這樣可以實現“全流程電子化”，而且政府數據庫的資料相比紙質文件可靠性也更強。但是，在中國現有的法律環境下，這種電子版的文件并不具有法律效力，導致很多在技術上可以輕松實現的公共服務流程不得不繼續沿用傳統手段來進行。

此外，安全和認證問題，特別是由第三方完成的認證問題值得關注。這些問題雖然與技術密切相關，但并不完全是技術問題。而是怎樣通過各種努力來建立可靠的認證系統并在實踐中贏得公眾的信心問題。個人隱私問題同樣如此，許多居民擔心自己的數據交給政府后，個人的隱私沒有保障。與此同時，“網絡信息安全問題，即如何在保護國家機密的情況下，最大程度地為公眾提供信息服務也是擺在政府各部門面前的問題?！?這就要求我國盡快制定一套符合國情的法律法規，并在實踐中逐步完善，為我國的電子政務營造一個良好的發展環境。

（三）管理困境。

1、電子公共服務忽視應用層面。

很多時候，我國政府部門在提供電子公共服務時，始終以自我為主進行規劃和建設，并沒有真正抓住公眾的實際需求，或者是即使抓住了公眾需求，卻仍難以用服務有效地滿足需求。導致應用系統推出以后，電子公共服務信息得不到公眾的參與和反饋，“互動性服務”難以展開，數量上和效果上明顯都遜于“單向型服務”。如信息公開、市長信箱這樣的信息單向性公共服務比較多，但類似“網上審批”、“呼叫中心“這樣的雙向互動服務少?！爸挥?0%的公眾認為在政府網站上所提出的問題能夠及時獲得反饋，36%的公眾認為雖然有反饋，但是要等很長時間，而44%的公眾通過政府網站發表意見或看法卻沒有的到任何回應，嚴重影響了公眾的參與熱情?！?/p>

在我國電子政務的建設中，“重開發，輕應用；重硬件，輕軟件；重管理，輕服務”的現象比較普遍，尤其是重網絡建設，輕政務信息資源的開發和應用的問題比較突出。許多電子政務建設項目投資金額高達數千萬，甚至上億元人民幣，但是開發出來的規劃和方案通常都是一些概念，與實際應用相去甚遠。隨意瀏覽幾個政府網站就可以發現，大多數的政府網站只介紹政策法規、聯系方式等靜態信息，政府新聞發布占據主要方面，而表格下載，網上申請等為公眾帶來更多價值的在線服務寥寥無幾，這就形成“有路無車”、“有車無貨”，“有電子無政務”的尷尬局面。電子政務的建設不僅是購買服務器和建設網絡環境，關鍵是否發揮真正的作用和功能。《國家電子政務總體框架》中指出：“服務是電子政務建設的出發點和落腳點?！蔽覈S多電子政務工程出于政績和面子工程的考慮，忽略了電子政務建設的最終目的。

2、政府運作機制的障礙。

一方面，主要是指電子公共服務主管部門的責、權、利不統一。例如鄭州市“網上行政審批系統”是由鄭州市電子政務中心負責籌建、維護的，但它對各個職能部門網上審批業務的具體展開卻沒有督導權。系統開發完成以后，是否開展電子公共服務，開展多大程度上的服務，完全取決于各職能部門的意志。導致目前我國政府各部門網站的服務基本是以提供各種政策、新聞和檔案查詢等服務為主，電子商務和功能服務的巨大潛力還沒有挖掘出來。

另一方面，目前我國政府管理運作體制及機制，多數都是在計劃經濟體制下形成和確立起來的。隨著市場經濟的發展，這方面的問題雖然有了很大改變，但一些深層次的問題并沒有解決，如機構設置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，審批過多、過濫，辦事沒有嚴格的程序，行政流程不合理，透明度低，暗箱操作等。此外，電子政務的發展，必然對傳統行政權力的行使提出更高的要求，如透明度要高，更加規范等。這一點也容易引起部分公務員的抵觸情緒。從這個意義上來講，更新觀念，主動接受電子政務這一新的管理手段，將是對公務員的權力觀、利益觀的一個嚴峻考驗。

同時，大多數的公務員對電子政務和信息化存在著一種普遍的誤解，即把電子政務和信息化當作是技術人員的事，以為給了錢、給了人事情就可以辦成。事實上，電子政務最需要的是政治領導，而不是技術領導。因為，電子政務是一場改革，在某些方面甚至是一場革命。沒有強有力的政治領導，個人和集團的利益無法觸動，利益沖突無法協調，標準規范無法統一，系統無法一體化，資源（包括信息）無法共享，重復建設無法避免。

（作者單位：北京郵電大學經濟管理學院）

注釋：

豍http://baike.baidu.com/view/2056.htm?fr=ala0_1（百度百科）．

豎豑張基溫，張展為．電子政務導論．人民郵電出版社，第64頁，第68頁．

豏豖陸敬筠，仲偉俊，梅姝娥．電子政務公共服務公眾參與度的實證分析，情報科學，2006年第2期．

豐吳倚天．詮釋行政審批新概念．信息化建設，2005年第3期．

豒史達．電子政務教程．東北財經大學出版社，第34頁．

豓孟慶國，陳蓉．電子化公共服務流程再造的成本、效益與模式分析．中國行政管理．公務創新?？?008年．

豔鄧崧．電子政務價值評估——基于政務流程和信息整合的研究視角．人民出版社，第28頁．

參考文獻：

[1]王長勝.中國電子政務發展報告NO.4.社會科學文獻出版社，2008年版.

[2]王長勝、許曉平.中國電子政務發展報告（2009）.社會科學文獻出版社，2008年版.

[3]劉學然.中國電子政務建設與指導實物全書.中國社會出版社，2006年版.

[4]樊博.電子政務.上海交通大學出版社，2006年版．

[5]孫寶文、王天梅.電子政務.高等教育出版社，2008年版.

[6]齊冬梅.電子政務與管理創新.天津人民出版社，2006年版.