流動人口養老保險轉續制度改革淺析

摘要 由于我國的養老保險基金統籌層次較低，流動人口作為特殊群體，一直以來都面對著養老保險轉續困難的問題。隨著制度改革的不斷推進，我國的養老保險轉續制度取得了較大發展，但同時也出現了一些棘手的社會問題和不足。本文通過分析流動人口及其養老保險的特點，對養老保險轉續制度改革作出淺析。

關鍵詞 流動人口 養老保險 制度改革

中圖分類號：F279.2 文獻標識碼：A

我國養老保險實行不完全的省級統籌，對于流動人口這一龐大而又復雜的特殊群體，需要提供良好的轉移與續接機制來保證其社會保障權益在流動就業時不受損失。養老保險關系在省際轉續困難一直是界內關注的焦點問題。近年來，隨著社會發展及城市化進程的不斷加快，流動人口養老保險轉續困難所帶來的社會難題日益凸顯，我國也先后進行了相應的制度改革。解決流動人口養老保險轉移與續接問題是構建和完善社會保障制度至關重要的一部分，是體現我國社會保障公平、公正、共享理念的必然要求，是建設和諧社會、實現穩定發展的客觀需要。

一、近年來流動人口養老保險現狀

（一）流動人口及其特點。

流動人口指那些在一定時期內離開戶籍所在地，在另一行政區域內暫時生活、工作的人。我國的大規模人口流動大概從改革開放以后農村戶口居民離開常住地進入城市務工開始。近年來，隨著社會的發展，我國的流動人口屬性有了一定的變化，其特點主要有：

1、數量龐大且仍在增長。

我國流動人口數量龐大，且呈現快速增長趨勢。從1980年的200萬人，增加至2010年的2.11億。《中國流動人口發展報告2010》顯示，如果我國人口流動遷移政策沒有太大變化，到2050年流動人口規模可達3.5億人左右。

2、農民工是主體，但人群逐漸呈多樣化。

農民工在我國流動人口中占有極高的比例，但近年來流動人口的結構日益復雜：流動人口不再只有農村成年男性，城鎮戶籍的流動人口數量逐漸增多，流動人口平均年齡降低，性別比例逐漸均衡。

3、就業流動頻率高。

人口流動的主要目的是為了就業，由于社會的勞動力需求增大、就業信息方便易查、人力資源配置重組節奏加快等諸多原因，我國流動人口的流動頻率很高。農民工一年換一個城市工作的情況很常見。

4、生活水平、文化水平較低，但正在逐漸提高。

由于流動人口以農民工為主體，因此其接受的教育很少，生活水平普遍較低，對社會保障的了解程度及參與意識不夠。但是，隨著流動人口結構的復雜化，及人們意識的提高，流動人口開始由生存型向發展型轉變。流動人口受教育年限比全國平均水平略高，大部分人開始意識到社會保障的重要性，對社會保障的了解程度和參與意識也逐漸提高。

（二）流動人口養老保險特點。

1、參保率低。

據統計，我國流動群體中的農民工群體養老保險參保率只有33.7%。由于收入微薄、工作流動性強等原因，絕大多數流動人口不愿或者沒有能力參加養老保險。許多從事建筑工等高危職業的農民工甚至沒有參加基本的工傷和醫療保險。很多農民工從事的工作薪酬水平很低，在退休之后沒有足夠的積蓄養老，可見我國流動人口的社會保障權益受損嚴重。

2、退保率高。

流動人口工作流動頻繁，由于轉續制度缺失、轉續程序繁雜以及各省施行辦法不統一，流動人口在流動就業時往往選擇退保。退保率高的現象在農民工群體中尤為嚴重，農民工生活拮據、工作流動頻繁、自我保障意識薄弱，在眼前利益和長遠利益之間，通常選擇退保而保全眼前的利益。近年來，每年年底流動人口比例大的省市都會發生的退保潮現象，已經成為社會關注的焦點。

流動人口參保率之低、退保率之高，導致其不能為自己積累社會保障基金。流動人口養老保險的這些特征表現在個人，是個人利益的損失，累積到社會層面，則成為社會風險的重要來源，影響著整個社會的和諧穩定。

二、流動人口養老保險制度存在的問題

流動人口養老保險制度的最大難題，存在于轉移與續接制度的不完善，主要表現在：

（一）流動就業時，只能轉移個人儲蓄賬戶。

我國養老保險實行個人積累與社會統籌相結合的模式。有關政策規定，職工跨統籌范圍流動時，只轉移養老保險關系和個人賬戶的資金，不轉移社會統籌基金。

我國養老保險的繳費與給付施行現收現付制，只要職工達到繳費年限，即可在退休地享受養老待遇。因此“只轉個人賬戶，不轉社會統籌”的規定并不直接影響流動人口個人的利益。

這一政策的初衷是維護養老保險關系轉出地的地方利益，保證各省市地方社會保障的可持續性，同時也為退保增加了隱性成本，有利于降低退保率。然而這一規定卻在無形中為養老保險關系轉入地增加了養老負擔，從而增加了養老關系續接的難度。

（二）無法續接累計工齡，從而導致“只付出，無回報”現象。

相關政策規定，累積繳費達十五年的參保者才有資格享受養老保險待遇。到達退休年齡但累計繳費未滿十五年的人員，沒有享受資格，個人賬戶累積額一次性支付給本人，并終止養老保險關系。養老保險的這一門檻為流動人口參加養老保險造成了巨大的阻礙。在轉續制度并不完善的情況下，流動就業人員達到長達15年的繳費年限困難很大，流動就業群體在達到退休年齡時未達到繳費年限而無法領取養老保險金，從而出現了“只付出，無回報”的不公平現象。

（三）逆選擇問題與限制性政策。

我國各省市經濟發展的不平衡，導致養老保險待遇差別很大。比如相對內陸城市，一些沿海發達城市的養老保險繳費基數以及養老保險待遇要高很多。社會上不乏部分流動就業者故意將養老保險關系從養老保險待遇低的地區轉移到待遇高的地區，從而達到“少繳費，多領取”的現象。為了防范逆選擇的投機風險，各地紛紛出臺保護性的限制政策，為養老保險轉續增加了困難。

（四）養老保險轉續流程繁雜。

養老保險轉移與續接程序復雜，再加上各地施行的辦法不統一，有時流動就業人員需要在轉出地和轉入地之間輾轉幾次才能完成轉續手續。來回的交通費給并不富裕的以農民工為主體的流動人口造成了了巨大的轉保成本。

三、改革的進程

（一）暫行辦法。

《城鎮企業職業基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以后簡稱《暫行辦法》）是國務院總理溫家寶在2009年12月22日主持召開國務院常務會議上決定的。《暫行辦法》從2010年1月1日起施行。

1、暫行辦法的意義。

《暫行辦法》的重要意義在于它為各地區統一了解決養老保險轉續問題的思路，簡化了養老保險轉續的基本流程、降低了轉續程序的難度，同時在一定程度上解決了養老保險轉續制度中存在的一些難題，為后來的配套政策措施起到了鋪墊作用。

2、暫行辦法的缺陷。

《暫行辦法》的頒布實施對于養老保險轉續制度的改革意義重大，但是它仍無法完美地改善復雜的養老保險轉續制度。流動人口對于養老保險轉續的敏感性、各地區轉續制度的差異性、資金轉出地與轉入地經濟水平的參差不齊，這些因素都影響了《暫行辦法》的效果。

例如，《暫行辦法》第三條規定，未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。此條規定本是為解決退保潮問題對癥下藥的良方，然而《暫行辦法》在會議上提出后，卻引起了以珠三角地區為代表的全國范圍更大規模的退保潮。這是由于《暫行辦法》對于養老保險轉續的改進措施短時間內無法得到人們的充分信任，因此以農民工為代表的廣大流動人口只得趕在政策正式實施之前退保。此條規定將在未來徹底根除退保潮現象，但不得退保的強制性或許也會影響今后人們的參保積極性。

再如，《暫行辦法》第六條中作出的在養老保險關系所在地繳費年限滿10年才可在關系所在地退休養老的規定，對防范“逆選擇”問題起到了有效的作用。但同時也限制了流動人口養老保險關系轉續的自由度。

《暫行辦法》猶如一針試劑，一副藥引，它是養老保險制度改革進程中不可缺少的一次實驗，這次實驗證實了解決思路的有效性、改革方向的正確性，但同時也發現了很多問題。《暫行辦法》諸多缺陷決定了需要出臺更加有力的政策來保證養老保險轉續的順利進行。

（二）社會保險法。

經過多次審議，《中華人民共和國社會保險法》于2010年10月28日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過，并于2011年7月1日起施行。

社會保險法的頒布將以國家立法的形式把養老保險轉續上升到法律層次。本次通過的《社會保險法》不僅明文規定了養老保險異地轉移，而且還針對阻礙養老保險轉續的最大因素——統籌層次低作出說明：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。”養老保險的轉續壁壘歸根結底是由于統籌層次低造成的，養老保險一旦真正實行全國范圍內的統籌，養老保險轉續問題即會隨之徹底解決。

《社會保險法》的頒布是養老保險轉續制度改革中的一座里程碑，然而現階段它仍舊存在不可避免的缺陷，比如《社會保險法》中多處出現的授權性條款。如第十九條中的“個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。具體辦法由國務院規定”。這些授權性條款無疑是為未來的改革留下空間，但也因此造成了權責不清的問題。

《社會保險立法》不是養老保險轉續制度改革的終結，而是新的起點。相信隨著更多完善政策的出臺，養老保險轉續制度將會日益健全，現階段出現的諸多社會問題也將隨之一去不返。

（作者單位：四川大學吳玉章學院）

參考文獻：

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