我國地方政府債務危機及解決辦法

摘要 本文首先介紹地方政府債務的起因和現狀，之后重點闡述地方政府債務所面臨的風險，最后結合已有的研究成果進行綜合分析，給出一套切實可行的辦法以解決我國的地方政府債務危機。

關鍵詞 地方政府債務 財政 分稅制 舉債權

中圖分類號：F172 文獻標識碼：A

2009年下半年以來，政府融資平臺和地方債務問題成為決策層和各界討論的熱點。僅從2009年10月以來，這一問題在國務院會議上已多次被討論。2010年6月10日，國務院專門發文，要求地方政府和相關部門在年內清查地方融資平臺債務，并對融資平臺公司進行清理規范。地方政府債務問題事關中國的經濟安全和社會穩定，特別是在轉變經濟增長方式過程中顯得尤為重要。

研究地方政府的債務問題，首先來說明：什么是“地方政府債務”？這個概念，在我國，根據國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧的解釋：指地方政府作為債務人，按照協議或者合同的約定，依照法律規定，向債權人承擔資金償付義務。同樣地，另一個相近的概念——地方公債，指的是“地方政府在經常性財政資金不足的情況下，為了滿足地方經濟和社會公共事業的發展需要，按照有關法律規定，利用信用原則，從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式?！焙竺鎸⒄f明，我國目前地方政府普遍存在的事實債務，并非真正意義上的地方公債，而僅僅是地方政府債務。

下面我們分成因、現狀、風險和對策四部分對我國地方政府的債務問題其進行深入探討。

一、地方政府債務的成因

我國目前處于城市化進程中，地方政府有大量的基礎設施投資需求，需要大量的資金支持。而隨著我國社會主義市場經濟體制逐步建立，財政分稅制改革也不斷加深推進，從稅制上講，地方政府承擔公共開支的主要部分，那么地方政府就應該得到稅收收入的主要部分，但在我國的情況是收入方面地方政府占的份額很小，2005年地方政府財政收入僅占全國財政收入的47.72%，而這一比例一直逐年遞減。另一方面，如果地方政府收入不夠支出，發達國家里地方政府可以發行債券的，但是在我國《預算法》明確規定地方政府不能發行債券。

以上幾點原因造成了我國地方政府，公共開支占全國總投資的90%，卻一直入不敷出、甚至負債累累。如何滿足大量的資金需求，是各級政府都普遍面臨的一個基本問題，同時也產生了地方政府融資平臺急劇膨脹等各種各樣的問題，雖然地方政府債務總額至今也沒有公布明確的數字，但其中隱藏的風險已經引起了決策層和全社會的關注。

地方政府債務的現狀

目前，我國地方政府債務的主要形式有以下幾種：

1、國債轉貸資金：中央財政每年發行的長期建設國債，其中相當一部分作為轉貸資金撥付地方使用。

2、地方政府舉借的外債：名義上有中央政府承借，實際使用權在地方政府的外債。

3、地方政府以隱蔽形式違規發債：地方政府以各種形式變相發行公債，如以各種名義成立公司、建立基金，由地方財政提供擔保向社會借款等。

然而，目前地方政府存在的這三種主要債務形式都隱患重重，前兩者由于地方政府并不作為負債償付人，沒有明確的責任感，會產生資金利用效率低下等問題，最終的債務風險會直接威脅到中央政府；而后者的存在本身就違反法律法規，也是地方政府財政風險的一個重大隱患。

2008年初，根據財政部財科所估計，我國地方政府債務總額約為1.7萬億元。到2009年6月末，全國各省、自治區、直轄市及其以下各級政府設立的投融資平臺公司合計達8221家，銀行對這些融資平臺授信總額達8.8萬億元，貸款余額超過5.56萬億元。2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會上，審計署公布的銀行給予地方融資平臺的貸款余額則達到了7.66萬億元，而地方政府公開可以計算的總債務已超過8.42萬億元。

地方政府債務總額迅速增長的同時，高負債率運行也成為各級地方政府的一個普遍現象，2005-2009年我國各省級地方政府負債率統計結果如下表所示：

2005-2009年我國各省級地方政府負債率

數據來源：根據wind資訊數據整理所得。

可見除廣西壯族自治區和福建省以外，其他各省、自治區、直轄市政府的負債率均在-50%到-100%之間，更有省份甚至超過了-400%。

由于大量的公共支出的資金需求，赤字財政在所難免，然而地方政府也不是缺乏生財之道的，其方式主要圍繞三個方面：一是對雖然法定所有權歸國家、但位于本轄區的土地或礦產資源行使產權；二是通過舉債等各種金融運作，擴大本級政府可支配資金；三是設法爭取更多的上級轉移支付。現行的具體舉債形式包括：“青羊模式”、“鞍山模式”、地方融資平臺、“銀信政”合作、發放“城投債”等等。其中，以“地方政府融資平臺”的舉債場面最為浩大，一方面原因四地方政府急于政績工程的資金壓力，另一方面則是國有銀行體系在“盡職免責”的授意下（如2009年3月發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，以及出臺的兩年4萬億的經濟刺激計劃），也急于放貸。接下來就來分析一下：國有銀行給予地方政府如此巨額的信貸配給對我國經濟市場產生的影響。

地方政府債務風險的分析

地方政府債務風險是指地方政府因承擔債務而可能產生的不利后果。地方政府債務風險發生的可能性以及引發的后果與不同形式的債務形式密切相關。地方政府債務中各種風險因素之間關系往往錯綜復雜， 呈現出風險的多樣性，這里我們就著重來看以下三方面的風險：

1、負債規模迅速膨脹，加重了地方財政的風險。

隨著地方政府融資平臺的負債規模不斷增加，尤其是2008年之后的迅速膨脹，各級地方政府的財政負擔也不斷累積。由于地方政府融資平臺的負債與地方財政收入的增速并不匹配，大量的本金和利息支付致使地方政府在未來幾年里會出現財政負擔加重，資金缺口擴大，償債能力下降等問題。

2、影響貨幣供應量，通貨膨脹風險。

與國有企業不良貸款對中央銀行貨幣供應的“倒逼”機制類似，地方政府的巨額貸款也會產生相似的后果，由于資金的使用很少有盈利和績效的要求，從而產生了大量的無效投資，形成的不良資產最終也只能有銀行來埋單。2009年全國新增貸款9.6萬億，其中地方政府債務余額就占了5萬億，而這些貸款無論從所投入項目的收益、還是從地方政府的財力支持來看，都是無法償還的。長此以往，必然會導致商業銀行大量的信貸風險累積，最終中央政府為了避免金融機構倒閉，只能對于這些國有商業銀行剝離壞賬重新注資，從而導致了基礎貨幣的增加，通貨膨脹的風險在所難免。

3、土地財政問題的隱憂。

全國8000多家地方政府融資平臺，絕大多數沒有固定的收入來源，地方政府只是靠著土地財政來維持還貸能力。然而，地方政府越是依靠土地財政，地產泡沫就越來越大。為了償還本息和繼續獲得貸款，地方政府就必須維持地產的高價和對土地的旺盛需求，否則地方政府的融資平臺公司就會面臨破產的威脅，而且對地方的經濟金融也會帶來巨大的打擊。但是，這種土地財政在未來存在很大的不確定性，一是土地供給畢竟有限，二是地價泡沫無法長久維持，一旦資金來源枯竭或是經濟回調，地方政府的債務危機就會隨之爆發，并引發眾多的社會問題。

可見，地方政府債務風險已經不容小視。

目前，我國中央政府忽視了分稅制財政體制下地方政府財權、事權的不對稱的現實，僅僅通過法律禁止地方政府發行公債，只會導致地方財政更多的隱性融資，而這些事實負債一旦爆發，后果難以想象。就如有的學者所說：“地方政府債務風險已經超過了金融風險，成為威脅我國經濟安全與社會穩定的頭號殺手。”

二、地方政府債務風險的應對措施

關于解決地方政府負債問題的辦法，有學者指出“應加強地方財政信息披露；加強問責，將地方政府債務納入當地主要決策人和金融監管負責人的問責范圍；完善上下級間的財政監管”。有的學者認為“應該嚴格控制地方政府原始舉債規模，降低地方債務違約率，加大逾期債務清償力度”。也有學者一針見血地指出“分稅制改革造成的中央與地方政府財權事權不對等才是根本原因，建議進一步完善我過的財稅體制”。在所有的解決辦法中，呼聲最高的也是我認為破解地方政府債務危機的最佳途徑，就是允許地方政府發行公債，令地方政府負債行為合法化。李冬梅在她的著作《中國地方政府債務問題研究》一書詳細論證了“我國發行地方公債是地方政府制度創新的必然結果，是地方政府行使其財政職能的必然要求，也是保證地方財政健康的必然要求。”周小川也曾經指出：“與其讓地方政府通過融資平臺、縣鄉財政欠賬等形式變相赤字，還不如讓地方政府直接發市政債。發行市政債，金融市場可以給債券定價、評價風險，不同城市的債券價格不同，也就形成不同的約束力，有利于防范風險并形成激勵機制?！?/p>

雖然關于是否應該允許地方政府發債目前仍存在很大爭議，一些持反對觀點的學者認為如果允許地方政府舉債，通貨膨脹的危險會更大，同時財政上下級之間的監管也將變得至關重要。然而，目前在許多發達國家，如日本、法國、美國，地方公債市場已經非常成熟，成為了債券市場的一個重要組成部分。這些國家的現實情況也證明了：地方公債作為一種融資工具具有明顯的優越性。不僅大大增強了地方政府的籌資能力，還發揮了財政政策和貨幣政策的協同優勢，又豐富了資本市場的交易品種。經過幾十年的運作，他們在地方公債市場發展所積累的豐富經驗，是可以供我國借鑒的。

我國預算法關于禁止地方政府發行公債的相關規定，本意是考慮到地方政府組織不夠獨立，與中央財政的關系無法隔斷，一旦出現債務失控，會直接威脅到中央財政。然而，目前的現實說明：這種擔心已經成為現實，而且隱蔽負債使得預期可能存在的債務風險變得更加不可控制?！罢币辉~源于希臘，本意為“引導”。在這里，本人認為中央政府應改變禁止的手段而轉為引導地方政府發債，使隱性的債務問題顯性化，并引導地方政府自行化解。

我們先來分析地方政府發行公債融資在我國現實條件下的可行性：

1、分稅制賦予了地方政府發行公債的體制可行性，按照分稅制的要求賦予地方政府同等水平的舉債權不但有利于中央政府的全面監管，也可以有效避免債務危機；

2、我國1981年以來國債發行的成功經驗可以提供給發行地方政府債券充分的技術支持；

3、中國金融市場上，包括個人投資者和機構投資者，都有著強大的應債能力，保證了地方政府債券的需求和流動性需要；

4、世界上有許多國家發行地方公債的成功經驗可供我國借鑒。

很顯然，發行地方公債在我國并不是不可行的，地方政府負債合法化是我國財政體制改革的一個最終的目標，是我們所必定要達到的。不過，目前在我國很多地方還暫時不具備政府負債合法化的條件。在這之前我們首先要緩解眼前地方政府巨額債務的問題，并為允許地方政府發債提供完善的制度基礎，最后完成邁向地方政府負債合法化的“三級跳”。

首先，要解決當下地方政府債務問題最可行的辦法，就是“債券-貸款互換計劃”，該辦法在我國實施已有兩年，由中央政府代表地方政府發行中長期建設債券，使地方政府有能力償還用于公共支出的貸款，幫助銀行擺脫困境。此辦法有兩個優點：（1）不需要改變中央和地方的財政框架，容易實施；（2）由中央政府發行的債券融資成本低，而且需求有保障。不過，這也只是危機時期的緩兵之計，我們還是要一步步向地方政府以自己名義發行債券過渡。

其次，既然我們希望地方政府舉債權能夠合法化，就必須要有相應的監督管理體系做保障。首先我們要加強宏觀調控，對公共基礎設施的建設做出科學的規劃，做到：

1、對已有城市的資源進行整合，盤活存量資產；

2、加強項目前期論證，充分考慮項目的經濟收益和社會影響；

3、完善償債準備金制度，保持償債準備金來源穩定；

4、通過預算外撥款和國有資產經營收益償還貸款，以減輕銀行壓力。

在發行地方公債之前，我們還要做好相關的配套措施改革，以確保地方公債發行的合法化、合理化和高效率，在此給出以下幾點建議：

1、盡快修改《預算法》，并制定配套的《地方公債法》，為發行地方公債提供法律依據，并對發債主體的審批、償債機制做出嚴格規定；

2、將減債納入地方政府領導干部的考核指標，作為一項“政績工程”來對待，以激勵地方領導干部合理融資；

3、實行財政問責制度，以項目的收益能力作為考核領導干部業績的一項指標，確保每筆投資都有實效；

4、地方公債信息須充分披露，地方政府的資產負債表也應做到更為透明，以提高債務風險的透明度，保障債務融資的投資收益；

5、建立完善的償債保障機制，建立償債基金，專項用于地方政府債務償還。

最后，在徹底查清和有效化解了地方政府債務的歷史遺留問題，并且有了完善的監督管理體系做保障的基礎上，放開地方政府舉債權的風險也就小了很多。這時可以在省、自治區、直轄市一級政府以及個別經濟發達地區試點發行地方公債，等條件成熟之后再將地方舉債權逐級下放，也只有這樣才不至造成混亂，做到地方政府舉債公開化、程序合法化、規模合理化。

由于允許地方政府發行債券可以使當前存在的很多隱性債務顯性化，所以更加易于債務的風險管理；而且建立地方政府公債制度可以有效地把政府開支方面的風險和市場上的其他貸款分開；同時，地方政府發債，地方民眾是主要買家，所獲的利息會高于銀行存款，這將為百姓富余資金的投資找到新出路；地方發債發行周期都比較長，還可以避免資金流在金融市場大進大出，有利于推動金融市場的穩定。綜合上述優點，從長遠看，允許地方政府以自己名義發行債券是我國地方政府解決負債問題為基建項目融資的最佳選擇。

（作者單位：中國人民大學）

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