淺談?wù)畽C(jī)構(gòu)績效管理的改革

摘要 二十世紀(jì)七八十年代以來，歐美和日本等西方國家進(jìn)行了大規(guī)模的新公共管理運(yùn)動(dòng)，對政府機(jī)關(guān)的整體管理機(jī)制進(jìn)行大幅的調(diào)整和變革，在一定的程度上提高了政府與社會(huì)的銜接度，完善了政府機(jī)構(gòu)在大眾心中的形象。我國的公共部門的績效管理的改革實(shí)踐開始于二十世紀(jì)九十年代中后期，走過了大約二十年的發(fā)展歷程，在內(nèi)容形式等方面獲得了不同程度的成功，但實(shí)踐的不足方面也凸顯出來即管理改革的推進(jìn)較慢。毋庸置疑，這并不能滿足目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。本文著重從公共績效管理的改革必要、改革困境和改革辦法等方面來說明公共績效管理的改革問題。

關(guān)鍵詞 政府機(jī)構(gòu) 績效管理 改革

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、公共部門績效管理改革的必要性

隨著我國作為世界經(jīng)濟(jì)大國地位的提升和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的加強(qiáng)，我國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型階段，公共服務(wù)部門特別是政府機(jī)構(gòu)對組織績效進(jìn)行評(píng)估與測量成為政府管理領(lǐng)域的關(guān)注的焦點(diǎn)問題，公共服務(wù)組織績效管理評(píng)估和測量的水平必然的同政府信譽(yù)聯(lián)系成為一體。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，社會(huì)各領(lǐng)域?qū)矙C(jī)構(gòu)的需求日益增加，政府的公共服務(wù)也逐漸擴(kuò)大。一方面因?yàn)楣卜?wù)機(jī)構(gòu)提供的不同的公共服務(wù)項(xiàng)目要 有社會(huì)全體的公民來支付成本，政府的機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張也增加各項(xiàng)服務(wù)的成本，另一方面與私營部門相比較來說，公共機(jī)構(gòu)處于競爭不足，工作環(huán)境安逸，監(jiān)督有時(shí)形式化，并且是用納稅人的錢、來為合法的社會(huì)公民的服務(wù)機(jī)構(gòu)，其行為不會(huì)過多考慮經(jīng)濟(jì)效果、缺乏足夠的自我約束和激勵(lì)的動(dòng)機(jī)，不過上述特點(diǎn)都是因?yàn)楣膊块T本身的性質(zhì)考慮在第一位的并不是經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先所決定的。所以如何全面的提升公共機(jī)構(gòu)的管理績效成為公共管理中最為重要的一個(gè)部分。以提升政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向的管理改革，正在慢慢成為機(jī)構(gòu)改革的核心觀念。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)管理改革已經(jīng)跟不上行政機(jī)構(gòu)職能和服務(wù)環(huán)境的變化，所以目前急需改進(jìn)評(píng)估理念和具體的內(nèi)容，從而建立適應(yīng)目前各級(jí)政府實(shí)際變化的科學(xué)的績效評(píng)估體系。

二、我國公共部門績效管理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）急需改變的思想困境。

我國是四大文明古國之一，傳統(tǒng)文化和各種思想經(jīng)歷上千年的演化發(fā)展，許多的思想至今依然的根深蒂固，比如“人治”思想就一直存在于國民的心目中。在種種思想環(huán)境的影響下，人情、主觀判斷經(jīng)常代替了客觀、合理的評(píng)估方法嚴(yán)重的影響了評(píng)估的實(shí)際的效果，使得先進(jìn)客觀高效的評(píng)估理念不能得到充分運(yùn)用。從另外一個(gè)角度來看，績效評(píng)估衡量的是公共機(jī)構(gòu)的管理績效、政策實(shí)施的效果以及在管理時(shí)所產(chǎn)生的問題的衡量，同時(shí)也就包括對每個(gè)部門的政策制訂者、管理者的業(yè)務(wù)能力的鑒別。這個(gè)績效衡量的過程使他們感覺到了很大的威脅，因而采取抵制的態(tài)度。

（二）管理模式的體制困境。

制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，或更嚴(yán)格地說，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件。制度構(gòu)建了各種認(rèn)識(shí)工作的平臺(tái)和基礎(chǔ)，所以時(shí)常被看作是績效管理失效的主要原因之一。我國政府公務(wù)員績效考核的體制阻力表現(xiàn)在公務(wù)員管理權(quán)力的過于集中和政事統(tǒng)一的管理模式。目前存在于我國的政事統(tǒng)一的管理模式既包含很多優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也帶來一些不足之處尤其體現(xiàn)在考核績效結(jié)果方面。按照通行的政府管理理念來說，政務(wù)類公務(wù)員的主要職責(zé)是制定政策、引導(dǎo)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方向等全局性的任務(wù)并且堅(jiān)持政治目標(biāo)的導(dǎo)向，而業(yè)務(wù)類公務(wù)員有著很大的區(qū)別主要是從事微觀的管理和技術(shù)性的工作內(nèi)容，因此，應(yīng)該針對不同的公務(wù)員采用不同的管理考核目標(biāo)、內(nèi)容、方式。

（三）制度困境。

我國公共部門人力資源管理還處在探索階段，政府部門對公務(wù)員的開發(fā)職能重視程度明顯不夠。到目前為止，我國還未建立起完善的公務(wù)員職位分類制度、公務(wù)員培訓(xùn)發(fā)展制度、公務(wù)員薪酬管理制度，而這些制度正是建立績效評(píng)估體系所必備的配套制度。

（四）績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的技術(shù)困境。

績效指標(biāo)設(shè)計(jì)需要極高的技術(shù)設(shè)計(jì)能力，十分的復(fù)雜和困難，再加上公務(wù)員的工作目標(biāo)趨向于多元化，公務(wù)員的績效考核不能僅僅只是建立統(tǒng)一的沒有考慮各種復(fù)雜狀況的考核體系，另外社會(huì)公眾作為評(píng)價(jià)和考核管理績效的主體也給考核帶來更大的難度。由于公共部門績效管理應(yīng)該注意到行業(yè)自身的特點(diǎn)，績效管理的指標(biāo)應(yīng)該包括可測性、可量化性這兩個(gè)明確的特點(diǎn)，這相對于傳統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)來說已經(jīng)變得極其復(fù)雜化和困難。有鑒于此就需要尋找既有財(cái)政和績效管理的學(xué)術(shù)知識(shí)背景，同時(shí)又要對的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)對象的業(yè)務(wù)過程，關(guān)鍵部分，評(píng)估設(shè)計(jì)難度有充分估計(jì)的人。

三、解決目前面臨困境的方法

（一）確立績效評(píng)估的正確價(jià)值導(dǎo)向。

在具體的政府機(jī)構(gòu)管理實(shí)踐過程中，績效評(píng)估是政府行為的“指揮棒”，指向著政府的工作重點(diǎn)，各級(jí)地方政府都會(huì)按照上級(jí)政府制定的考核指標(biāo)來相應(yīng)的制定本地的施政重點(diǎn)和工作的目標(biāo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷完善和進(jìn)步，僅僅停留在以GDP數(shù)額增長作為績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估方式已不再能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要。當(dāng)今社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，完善民主法治建設(shè)成為政府工作的首要職責(zé)， 新的衡量政府績效的價(jià)值體系正在改進(jìn)之中，政府工作的具體價(jià)值衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由從對經(jīng)濟(jì)、效率的片面關(guān)注轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、效率、效益、民主、公平、正義、秩序、環(huán)境等方面的多元考慮。

（二）確立多方的評(píng)估模式。

評(píng)估主體概念最先是美國學(xué)者提出并且不斷發(fā)展起來，主要指針對公共部門所提供公共服務(wù)的質(zhì)量，對公共部門績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的不同主體。績效評(píng)估要求保證主體的多元化，以免評(píng)估結(jié)果的片面性，減少個(gè)評(píng)估誤差，從而保證評(píng)估結(jié)果的最大公平和客觀。評(píng)估主體包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。組織內(nèi)部的評(píng)估有常見的如權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，主要傾向于政府本身；組織外部的評(píng)估有社會(huì)組織、專家學(xué)者、服務(wù)對象、公眾等廣泛的群體。因?yàn)檎ぷ鞑煌谝话愕钠髽I(yè)團(tuán)體，政府本身的工作內(nèi)容比較龐雜，事無巨細(xì)，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，因此評(píng)估主體多元性也強(qiáng)那么政府的工作績效的評(píng)估就越能反映出社會(huì)群體的真實(shí)意見。由于對績效信息掌握較為充分，因此組織的內(nèi)部評(píng)估在定量化檢測和分析績效結(jié)果數(shù)據(jù)就會(huì)占較大優(yōu)勢；對組織外部來說，只有將自己的實(shí)際需求和最大偏好提出來，進(jìn)一步的提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，最大程度的滿足民眾自身的真實(shí)偏好。

（三）全面改革績效評(píng)估的指標(biāo)體系。

績效評(píng)估的指標(biāo)體系是績效管理的基石。建立績效評(píng)估指標(biāo)體系在整個(gè)政府管理中屬于關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。中國幅員遼闊，從人文風(fēng)俗到地里環(huán)境差異巨大，也決定了評(píng)估指標(biāo)的差異化。要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同部門設(shè)計(jì)出最能測量政府工作成果的指標(biāo)體系。從有利于改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績效結(jié)果三個(gè)方面人手，建立我國政府績效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)、效益指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系。評(píng)估指標(biāo)的選取應(yīng)具有代表性、獨(dú)立性和可獲得性。所謂代表性就是要反映政府部門的本質(zhì)或主要特征，并具有一定的可比性；所謂獨(dú)立性，指測度指標(biāo)相對獨(dú)立，指標(biāo)之間不能兼容或重復(fù)；所謂可獲得性，即指標(biāo)最好能夠量化，并且指標(biāo)數(shù)據(jù)相對完整。

（四）完善政府績效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制。

部門領(lǐng)導(dǎo)的重視程度對于績效評(píng)價(jià)的實(shí)施至關(guān)重要。通過懲罰機(jī)制來督促部門領(lǐng)導(dǎo)重視本部門績效，使部門領(lǐng)導(dǎo)和政府工作人員共同參與績效改進(jìn)，部門領(lǐng)導(dǎo)要定期了解和審查政府的管理績效和成果，并和每一位政府工作人員一起為政府的績效改進(jìn)而努力，切實(shí)負(fù)起自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。利用績效目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)使管理者負(fù)責(zé)任，并促使責(zé)任落到實(shí)處。如果績效評(píng)價(jià)的結(jié)果與部門利益、領(lǐng)導(dǎo)利益不相關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)很難提高對部門績效的重視程度。

（作者：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院10級(jí)研究生，主要從事地方政府績效管理、社會(huì)保障研究）

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