對(duì)封建社會(huì)官員考核制度的法律思考

摘要 中國古代的封建社會(huì)制度相當(dāng)發(fā)達(dá)，與之相伴的官員考核制度也很成熟。本文在前人的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，以便從縱向和橫向上更清晰、直觀的看到官員考核制度流變和特點(diǎn)，并從中得到一些啟示，對(duì)當(dāng)代中國的官員政績考核制度的構(gòu)建有所裨益。

關(guān)鍵詞 官員 考核制度 公務(wù)員考核 考核制度變革

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

考核是一項(xiàng)重要的人事管理制度。官員考核制度在我國淵源流長，是我國古老的政治制度之一，在我國古代官吏管理制度中占有重要位置。

一、中國古代官員考核制度的發(fā)展趨勢

1、萌芽。進(jìn)入階級(jí)社會(huì)，國家建立，分官設(shè)職，對(duì)官吏的考核措施也隨之而產(chǎn)生，與此相聯(lián)系的還有對(duì)官吏的獎(jiǎng)懲措施。至春秋時(shí)期，官吏考核主張的提出、考核方式以及上計(jì)制度的實(shí)行，標(biāo)志著我國古代官吏考核制度的萌芽。

2、形成。秦朝初步形成了從中央到地方的官吏考核體制。雖然很多制度僅為草創(chuàng)，但是卻為漢代所繼承和發(fā)展，使官吏考核制度得以確立。

3、確立。漢承秦制，秦之后的西漢和東漢王朝，不僅繼承了秦王朝初創(chuàng)的考核制度，而且根據(jù)這一制度在許多方面加以改革、完善，使之發(fā)展和逐漸趨于定型。兩漢時(shí)期的官吏考核制度初具規(guī)模，組織嚴(yán)密。

4、發(fā)展。三國兩晉南北朝時(shí)期，開始對(duì)官吏進(jìn)行多角度的考核。唐朝經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展達(dá)到封建社會(huì)的第一個(gè)高峰，政治制度也較前朝日臻完善。宋代很重視考核官吏，基本上沿襲了唐代的考課制度。明代對(duì)官吏的考核分考滿、考察兩種，二者相輔相成，即對(duì)官員任期內(nèi)功過表現(xiàn)的一種常規(guī)性考核和對(duì)所有官吏過失的監(jiān)察相結(jié)合。清代基本沿襲明制。

二、中國古代考官考核制度的特點(diǎn)

從歷史中我們可以發(fā)現(xiàn)先賢智慧的火花，縱觀歷史，結(jié)合已有資料，中國古代考官考核制度的特點(diǎn)具體歸納如下：

1 、考核內(nèi)容較全面，既考察顯性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)，也注重對(duì)官吏道德才能的評(píng)判。歷代統(tǒng)治者都把農(nóng)林開墾、賦役征收、人口增加、社會(huì)治安等作為主要的考核指標(biāo)，以此為導(dǎo)向，督促官吏勵(lì)精圖治，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展。而且官吏的“善”也得到了足夠的重視。例如秦朝的“五善五失”，唐宋的“四善二十七最”等。

2 、考核對(duì)象逐步合理分類，不僅中央朝廷的官吏要接受考核，而且對(duì)地方官和京官采用了不同的考核體系。隋唐以前，官吏考核的對(duì)象主要是地方諸侯和那異長官。而自唐朝開始，設(shè)京官考和外官考、給事中和中書舍人，分別執(zhí)行、監(jiān)督對(duì)京官和地方官的考核。

3 、考核機(jī)構(gòu)專業(yè)化。唐代出現(xiàn)最早的專門考核機(jī)構(gòu)——吏部考功司，標(biāo)志著官吏考核機(jī)構(gòu)專業(yè)化的開始。宋代設(shè)審官院、考課院和監(jiān)司負(fù)責(zé)不同類別官吏的考核，明代由吏部尚書和御史臺(tái)都御史會(huì)同有關(guān)部門行使京察和外察之職。

4 、考核過程注重公開公正。西周的大比，秦漢時(shí)的上計(jì)制度都是根據(jù)下屬被考核者的自陳來考核其政績，而在如何保證上計(jì)之政績的真實(shí)性，防止在考核過程中拘私舞弊、排擠異己等環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的制度保障。

三、中國古代考官考核制度存在的缺陷

中國古代考官考核制度體現(xiàn)古代人民的智慧結(jié)晶，但在古代官員考核實(shí)踐中所暴露出的缺陷也值得我們警醒，尤其是以下兩點(diǎn)：

1、只唯上、不唯實(shí)，導(dǎo)致官僚作風(fēng)。春秋戰(zhàn)國、秦漢等朝代實(shí)行上計(jì)制度，考核大權(quán)只由上級(jí)的少數(shù)人行使，部分官吏為了能夠在考核中得到一個(gè)滿意的結(jié)果，獲得升遷的機(jī)會(huì)，不僅使上報(bào)的計(jì)簿、帳本的內(nèi)容嚴(yán)重失實(shí)，而且形成了一種察顏觀色、阿談奉承、溜須拍馬的官僚作風(fēng)。

2、考核指標(biāo)雖然全面但所占比重不合理。特別是自宋代以后年資逐漸取代賢能成為官吏考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，挫傷了那些實(shí)干型官吏的積極性，其結(jié)果是使原本具有積極意義的考核制度逐步蛻變?yōu)檠?guī)蹈矩、因循守舊、抑制人才的消極腐朽的制度。

四、歷代官員考核制度對(duì)現(xiàn)代官員考核制度的啟示

隨著我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迅速發(fā)展，我國目前以“德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績”的公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)似乎已不能適應(yīng)時(shí)代的要求。通過對(duì)我國歷代官吏考核制度比較與分析，可為新的公務(wù)員考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)提供借鑒：

1、注意考核指標(biāo)的導(dǎo)向作用。考核指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)計(jì)體現(xiàn)了政府的價(jià)值取向和對(duì)公務(wù)員工作的期望與要求。科學(xué)合理的考核指標(biāo)可以推動(dòng)公務(wù)員工作體制的全面創(chuàng)新，提高公務(wù)員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

2 、改變過去過分強(qiáng)調(diào)GDP 的做法，注重社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和對(duì)公務(wù)員素質(zhì)和潛力的考核。在魏晉南北朝時(shí)期對(duì)官吏的考核是多方面的，如“正身”， “孜本”， “敦教化”。我國現(xiàn)行的“德、能、勤、績”考核標(biāo)準(zhǔn)中，“績”是最明顯、最容易考察的，并且功績考核標(biāo)準(zhǔn)與持續(xù)、快速、健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢相聯(lián)系。在很多地方出現(xiàn)的“唯GDP 論”就是對(duì)考績產(chǎn)生曲解的最好例證。“科學(xué)發(fā)展觀”和“綠色GDP ”概念的提出，要求對(duì)公務(wù)員的考核不僅要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要看社會(huì)效益指標(biāo)。

3、考核指標(biāo)的可量化性和可操作性。設(shè)計(jì)的政績考核指標(biāo)最終要落實(shí)到實(shí)際的考核操作中。《公務(wù)員法》規(guī)定“考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次”。 這樣的考核結(jié)果比較簡單和機(jī)械，不能全面體現(xiàn)被考核者的素質(zhì)、績效。變定性考核為定量考核，以科學(xué)可行的考核指標(biāo)體系為基礎(chǔ)的考核分?jǐn)?shù)，既是對(duì)公務(wù)員工作績效、素質(zhì)潛力的準(zhǔn)確評(píng)定，也體現(xiàn)了公務(wù)員群體中的個(gè)體差異，起到獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀、督促后進(jìn)的作用。

4 、公務(wù)員應(yīng)該分類管理、分類考核。建立行政系統(tǒng)、黨務(wù)系統(tǒng)和其他國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的各類人員的各具特色的考核體系和管理制度，進(jìn)而建立中國特色社會(huì)主義公務(wù)員制度，是我國公務(wù)員制度改革的方向。

（作者：中國政法大學(xué)在職研究生）