淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的危害及其規(guī)避

摘要 近年來我國地方政府債務(wù)問題從無到有，愈演愈烈，部分基層政府的“資不抵債”程度實(shí)際上已達(dá)到破產(chǎn)邊緣。目前，地方政府債務(wù)的嚴(yán)峻形勢已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的注意。本文著重探討地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀及其成因，同時對此提出遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險的幾個對策建議。

關(guān)鍵詞 地方政府 債務(wù)風(fēng)險 規(guī)避

中圖分類號：F239.65 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、地方政府債務(wù)的危害

（一）惡化財(cái)務(wù)狀況，影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。

1、債務(wù)的發(fā)行可能影響政府的財(cái)務(wù)狀況。首先，從地方政府建設(shè)性債務(wù)角度，這類債券實(shí)質(zhì)是地方政府預(yù)支遠(yuǎn)期財(cái)政收入，其危險在于，一旦遠(yuǎn)期財(cái)政收入增長目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，其債務(wù)還本付息金額可能超過地方財(cái)政可承受能力。其次，從地方政府維持性債務(wù)角度，這類債券實(shí)質(zhì)是政府采取舉債方式解決經(jīng)常性支出問題，這無可避免出現(xiàn)“借新債還舊債”和巨額債務(wù)累計(jì)問題。

2、長期滾雪球般的還本付息支出所導(dǎo)致的惡化的財(cái)政狀況可能嚴(yán)重影響基層政府運(yùn)行的穩(wěn)定性。我國部分財(cái)政收入能力脆弱的欠發(fā)達(dá)基層政府，其原本的財(cái)政收入僅僅夠維持當(dāng)?shù)卣恼＿\(yùn)行，而債務(wù)的膨脹更加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，不少基層政府疲于應(yīng)付債主、籌措資金還債、頻繁打債務(wù)官司等等。這說明沉重的債務(wù)壓力已經(jīng)嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）降低經(jīng)濟(jì)效率，影響金融安全。

1、地方政府的負(fù)債投資降低經(jīng)濟(jì)效率。一方面，我國地方政府項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)和資金使用效益低下問題突出，許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率很低，尤其是公路的重復(fù)建設(shè)。另一方面，由于地方政府信用保障，地方金融機(jī)構(gòu)本能將資金傾向政府而減少對私人部門的資金供給，政府投資項(xiàng)目過多擠占私人資本作用空間，政府負(fù)債融資容易導(dǎo)致“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致社會資金總體使用效率降低。

2、地方政府的負(fù)債投資影響金融安全。眾所周知，地方金融機(jī)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)體制下是作為完全獨(dú)立的法人主體地位，但在實(shí)際運(yùn)營中，它們?nèi)菀资艿降胤秸男姓萍s。另外，由于主要股份制銀行主要是國家控股或國有企業(yè)控股，即使存在地方政府債務(wù)清償能力不足，責(zé)任主體仍然是國家。基于以上兩點(diǎn)，一旦地方政府債務(wù)危機(jī)蔓延，很容易導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況的惡化，從而誘發(fā)金融危機(jī)，影響金融安全。

（三）加大社會風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定。

地方政府的職能之一就是負(fù)責(zé)社會社會經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展管理工作，而政府信用是政府順利履行其職能的基礎(chǔ)。一旦地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，無力償還地方金融機(jī)構(gòu)的貸款，無力承擔(dān)社會保障缺口等相關(guān)隱形債務(wù)，無力及時支付城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工資等或有債務(wù)，那么地方政府形象和政府信用將受到嚴(yán)重挫傷，和諧社會所提倡的社會整體信用體系將嚴(yán)重惡化，這阻礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步完善，也影響社會穩(wěn)定。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的成因

（一）財(cái)政體制改革不徹底。

首先，政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理。1994年開始實(shí)施的分稅制財(cái)政體制明確劃分了中央和地方政府的財(cái)權(quán)和稅權(quán)，同時也埋下了一個隱患：即事權(quán)未能得到相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)“財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)象。其次，地方主要財(cái)政收入來源不足。分稅制改革后，失去原有主體稅種的地方稅體系的建設(shè)進(jìn)展緩慢，這使得我國地方財(cái)政常常不能以預(yù)算內(nèi)適度增長的稅收供給來緩解收支矛盾，而將大量的預(yù)算外資金、金融機(jī)構(gòu)借款等作為重要的籌資渠道，從而累積債務(wù)產(chǎn)生巨大風(fēng)險。再次，一般轉(zhuǎn)移支付力度不夠大，這使得不少財(cái)政收入能力脆弱的政府無法實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，成了所謂的“吃飯財(cái)政”，導(dǎo)致某些基層政府的連年財(cái)政赤字和大面積工資拖欠。

（二）經(jīng)濟(jì)體制改革不徹底。

我國正處于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府和市場相互職責(zé)界限劃分不清。對于地方政府而言，一方面，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)管理的慣性思維影響，調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時地方政府本能傾向于將有限的財(cái)政資金投資于可能帶來較高收益的競爭性項(xiàng)目，另一方面，隨著公民民主意識、平等意識和福利意識的增強(qiáng)，社會保障、教育、醫(yī)療缺口不斷增加，地方政府缺位和越位的矛盾日益突出，政府在社會支出方面的支出壓力不斷增加。因此，綜合以上兩個方面，在政府和市場職責(zé)沒有清晰界定的條件下，地方政府現(xiàn)有政府支出范圍無法縮減，且新的政府支出項(xiàng)目逐步擴(kuò)大，政府只能優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，通過舉債等融資渠道解決政府資金困難的問題，從而產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

（三）債務(wù)管理有缺陷。

首先，缺少有效的監(jiān)督約束機(jī)制。我國地方政府債務(wù)活動的一個嚴(yán)重問題是缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理，表現(xiàn)在：一是管理分散。地方政府將大量融資分散在眾多職能部門及其所屬企事單位，其中大多數(shù)具有地方政府提供的擔(dān)保，是地方政府的或有債務(wù)，但這些債務(wù)是不會反映在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上的；二是管理缺失。由于地方債務(wù)并不具備合法的外衣，財(cái)政監(jiān)督管理部門即使想管也沒有相應(yīng)的權(quán)限。

其次，缺乏地方債務(wù)預(yù)警和控制系統(tǒng)。地方債務(wù)預(yù)警和控制系統(tǒng)主要依賴于債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度等監(jiān)控指標(biāo)作用，但就目前而言，我國的指標(biāo)體系尚不健全，再加上債務(wù)種類多樣，各地方政府的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑又不統(tǒng)一等等問題，使得地方債務(wù)管理幾乎處于無人管理的狀態(tài)。

三、 地方政府債務(wù)風(fēng)險的規(guī)避對策

（一）優(yōu)化財(cái)政管理體制。

首先，完善現(xiàn)有對財(cái)權(quán)事權(quán)的界定。包括：一是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公眾需求，參考公平原則和效率原則，合理調(diào)整各級政府（特別是地方政府間）事權(quán)；二是按照公平透明的原則，合理劃分政府財(cái)權(quán)，以確保政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并逐步以法律形式加以明確。其次，培養(yǎng)地方穩(wěn)定財(cái)政來源。要從根源上培養(yǎng)穩(wěn)定的財(cái)政收入，解除政府財(cái)政支出壓力和政府債務(wù)，這主要依靠完善的地方稅體系。這包括穩(wěn)定并擴(kuò)寬營業(yè)稅稅基、征收房地產(chǎn)稅等。另外，根據(jù)實(shí)際情況，給予地方一定的稅收立法權(quán)。最后，完善轉(zhuǎn)移支付制度。這包括轉(zhuǎn)移支付資金的分配、擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付、建立和健全相關(guān)法律制度和加快建立政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)等。

（二） 加快經(jīng)濟(jì)體制改革。

加快經(jīng)濟(jì)體制改革，主要就是轉(zhuǎn)變政府職能。眾所周知，進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為，是防范和化解地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下要轉(zhuǎn)變地方政府職能，首先應(yīng)明確政府應(yīng)該干什么。這個問題不解決，政府行為必然會越位或缺位。地方府債務(wù)有相當(dāng)部分就是由此引起的；其次，政府應(yīng)該明確怎么干。在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，許多政府性事務(wù)，完全可以交給市場去做。總之，在處理政府職能轉(zhuǎn)換時，應(yīng)堅(jiān)定地堅(jiān)持市場第一、政府第二的原則，即政府應(yīng)集中精力解決那些市場辦不了、市場不愿辦和市場辦不好的事情，而那些市場能辦好的，就應(yīng)當(dāng)放手讓市場去做。

（三）加強(qiáng)地方債務(wù)管理。

首先，清查地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模。目前最緊要的事情是，地方政府應(yīng)組織財(cái)政、審計(jì)等部門，徹底清查那些與債務(wù)相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)狀況。其次，建立各種管理與風(fēng)險防范機(jī)制。如建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度、地方政府債務(wù)信息系統(tǒng)和建立地方財(cái)政償債機(jī)制。最后，開放地方公債市場。從長遠(yuǎn)看，最有效的辦法應(yīng)當(dāng)是在認(rèn)清市場經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求和中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下，逐步開放地方公債市場，允許地方財(cái)政發(fā)行一定數(shù)量的公債，以化解當(dāng)前地方政府的存量債務(wù)并防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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