鄉村管理的困境與解決對策

［摘要］ 隨著新農村建設的提出，國家的工作中心逐漸轉向農村，但是鄉村治理在操作過程中存在著很多問題，眾多專家分析了鄉村治理所面臨的困境并對此提出了相應的解決對策。本文主要對這些觀點進行總結和比較研究，從而找出鄉村治理困境的根源和解決對策。

［關鍵詞］ 鄉村治理； 困境； 原因； 解決對策

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 19. 026

［中圖分類號］F320.3 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）19- 0050- 02

一、鄉村治理的困境分析

治理是指在一定范圍內，運用權威來達到群眾的要求。筆者認為鄉村治理是指在某一鄉鎮行政區域內，鄉鎮政府利用法律賦予的權利，在民主集中制的原則下對鄉村進行管轄的一項活動。但是，在這一活動中可能因某些環節的錯誤導致鄉村治理存在諸多問題。通過研究多份文獻，筆者發現鄉村治理主要存在兩大問題：① 鄉鎮政府職能混亂﹑村干部權利膨脹﹑政府機構臃腫。② 鄉村發展資金不足。以下是筆者對關于鄉村治理各種不同觀點的總結比較。

１． 上海師范大學法政學院碩士研究生周世亮和臧海蓉認為，組織體制關系的模糊、農村利益階層組織化程度低下、城鎮化帶來農村精英的外流、不良債務的困擾等成為鄉村治理發展中的障礙。探索鄉村治理發展的途徑， 消除治理發展中的制約因素， 是推行鄉村治理的關鍵［１］。在他們的研究中發現，鄉村治理存在以下4個問題。

（１） 縣鄉政府角色搖擺不定。縣政府為了履行其區域范圍內的綜合管理職能， 建立起自己的垂直控制系統， 分割了鄉鎮政府的職能， 造成了縣鄉之間的矛盾和摩擦。

（２） 鄉村關系不順。《村民委員會組織法》第四條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會給予指導、支持和幫助， 但不得干預村民自治范圍內的事項。這一規定比較原則化，這就為鄉鎮政府與村委會在執行中衍生出種種矛盾和沖突。

（３） 農村黨支部和村委會之間的摩擦。在實際操作中， 對村黨組織和村民自治組織之間權限沒有作明確劃分。筆者認為問題（２）和問題（３）的產生源于《村民委員會組織法》的不完善，將在后文中討論它所折射出的法律不完善問題。

（４） 鄉村民間組織制度化參與空間狹小。由于鄉村民間組織發展尚處于初期階段， 只有少量民間組織能在有限的范圍內參與政府決策。因此， 鄉村民間組織難以約束基層政府的行為， 因而無法改變農民在社會利益分配格局中的弱勢地位。

以上4個問題屬于筆者所歸納的第一大類問題——鄉鎮政府職能混亂﹑村干部權利膨脹、政府機構臃腫，也是解決鄉村治理困境最核心的問題。除此之外，筆者認為鄉村治理在政治方面的困境還有村干部貪污腐敗，民主與法制遭到踐踏，甚至存在賄選、以權謀私等現象。浙江大學公共管理學院教授范柏乃專門研究了鄉村賄選問題，揭露了鄉村治理中存在的弊端［２］。

２． 第二大類問題是經濟問題。中國長期實行犧牲農業發展工業的政策為鄉村治理埋下了隱患。首先是對鄉村的投資太少，導致鄉村無法快速發展，農村一直處在封閉落后的狀態下，這樣內部不能學到外界的知識，外界也不能快速詳細地了解內部情況，便導致了腐敗的出現。其次，根據一些調查研究發現某地區的隊長月工資才６００元，還不及在外打工賺得多，這樣，這個隊長沒人愿意干，愿意干的人為了生計必然要貪污，有些人便將低保的名額留給自家。類似這樣因經濟原因以權謀私的還有喪葬改革的案例［３］。撇開這些貪污腐敗分子本身的素質不談，鄉鎮村干部較低的工資也給他們一個借口去貪污。

二、導致鄉村治理出現困境的原因分析

首先針對周世亮和臧海蓉提出的問題分析一下原因。

１． 體制結構模糊， 組織程度弱化。在農村發展的實踐中， 縣鄉政府職能逐漸遠離農村， 政府體制之外的村民自治組織卻被半行政化， 形成了農村獨特的縣鄉村管理體制。

２． 不良債務成為鄉村治理的經濟障礙。村委會在以往半行政化的運作下遺留了數額巨大的債務， 成為自治過程中最為棘手的問題， 若自治組織要脫離基層政府， 必須承擔相應的債務問題。

３． 農村精英外流使鄉村自治能力降低。隨著我國現代化和城鎮化的進一步發展， 一部分農村的社會精英開始轉向城鎮， 并逐步淡化了與農村的聯系。

在上述原因中，體制的弊端是最根本的，在鄉村也應該進行“大部制”改革，精簡機構。中國還應快速完善監督體制，雖然一再強調監督，但這好像就是句空話，上級視察下級時，會受到下級的蒙蔽，村民本身的素質偏低，法律意識淡薄，并且投訴無門，監督無從談起。除此之外，筆者認為還有人們對農村發展不夠重視，鄉村治理中存在的問題不是一天形成的，而是因為被忽視得太久，經年累月地積成現在的大問題。正如前文中提到的法律不完善的問題也是原因之一。

三、鄉村治理的解決對策

仍然是先提出周世亮和臧海蓉研究出的解決途徑。

１． 擴大民主權限，轉變政府管理模式， 理順各職能組織關系。

２． 積極培育鄉村自治組織。途徑如下： 一是加大宣傳力度。二是加大政策扶持力度。三是提高農村公共組織成員的素質。四是循序漸進， 規范完善農村公共組織。

３． 加大財政支持力度。中央財政要繼續加大對農村的投入， 實行工業反哺農業，進一步推動農村經濟改革， 確保農村經濟的穩步發展，完善扶持農村的相關政策，加大對農業基礎設施的投入和建設， 保持農業生產資料價格的穩定。

上述解決對策各有其存在的道理，轉變政府的職能是必然的，但是擴大民主和發揮被治理者的監督作用的前提是村民們有權利意識，并且有能力治理自己。對此，筆者認為當前要做的3件事是：第一，加大對農村基礎教育的投入，鄉村治理問題是一場持久戰，現在的農村兒童正是未來解決鄉村治理問題的主力軍。第二，尋找出能夠完善監督體制的方法。第三，法律仍然需要完善，民主和監督現階段只能依靠法律來實現。

鄉村治理的困境不是一朝一夕就能夠解決的，雖然農村地區離我們遙遠，但若不重視就會千里之堤潰于蟻穴。任何問題都要從實際出發，在提出的眾多方法中并不存在一個十全十美的辦法，還有待更多的人出謀劃策解決鄉村治理問題。

主要參考文獻

［１］ 周世亮，臧海蓉． 鄉村治理中的困境［Ｊ］． 中共山西省直機關黨校學報，２００８（１）．

［２］ 范柏乃，馮木林，周晶． 我國鄉村賄選及其治理對策研究［Ｊ］． 行政與法，２００８（２）．

［３］ 王銳． 鄉村治理失效的原因與對策［Ｊ］． 重慶科技學院學報：社會科學版，２００８（９）．