我國應以無過錯歸責作為國家賠償原則

我國《國家賠償法》自1995年頒布以來，實施過程中暴露出許多不足，尤其是該法的歸責原則問題更是備受爭議。經過多年艱難曲折的修正，2010年十一屆全國人大常委會第十四次會議終于通過了《國家賠償法》的修正草案，并在諸多方面尤其是歸責原則問題上進行了調整。然而，修改后的歸責原則對于《國家賠償法》能否實現其保障公民權利的根本目的仍然存在較大的遺憾。

一、我國《國家賠償法》歸責原則的不足

（一）違法歸責原則的弊端。1.違法歸責原則與國家賠償的立法目的不符。國家賠償的功能即國家賠償預期將會產生的作用和影響。《國家賠償法》的主要目的和功能是首先確保國家侵權的受害人可以獲得國家的賠償，其次才是促進國家機關依法行使職權、監督國家機關以及工作人員職權行為。然而，現行《國家賠償法》違法歸責原則首先考慮的是侵權人行為的合法性，而不是受害人的損失賠償問題，只有侵權人行為違法才會考慮如何賠償，從而造成賠償的范圍過于狹窄，很多應該賠償的事項沒有納入到國家賠償的范圍中去；其次在程序上，適用違法歸責原則的實踐操作也給受害人獲取國家賠償帶來了一些不必要的阻礙，不利于對受損利益合理及時的救濟。這種思維模式和操作模式側重于從國家機關職務行為是否違法進行判斷和評價，而不是以公民、法人以及其他組織是否受到損失以及這種損失是否應當由國家承擔作為出發點，這本身就違背了設立國家賠償制度的根本目標。

2.違法歸責原則導致賠償范圍狹窄，不利于對受害人的保護。違法歸責原則的理論起點是國家職權行為的可被司法審查性，除賠償機關主動做出賠償的情況以外，只有經過司法審查程序被確認為違法的行為才有可能發生國家賠償的問題。國家職權行為的違法形式與方式是極其多樣，而可被司法審查而確定為違法的職權行為是有限的，特別在我國國家賠償法與行政訴訟法的規定不相一致的情況之下，行政訴訟法的受案范圍遠較于國家賠償法的受案范圍窄。因此在許多情況之下，如何通過司法審查來確定國家賠償中被起訴行為的違法性便成為一個難以解決的問題。

3.違法歸責原則在現實中不具操作性。依據違法原則，在追究國家賠償責任時，首先必須判明國家機關及其工作人員行為是否違法。國家機關及其工作人員的行為有三類：一類是依據法律規定進行的法律行為，這種行為可以用合法與違法對其加以判斷；另一類是與法律上規定的職權無關的事實行為；還有一類是介于兩者之間的準法律行為。對于后兩類則不宜用合法與否加以判斷。例如，警察在追捕逃犯過程中，開槍誤擊路人，或邊防機關在檢查物品時不慎造成的損壞，對于這些情況很難確定是合法還是違法，因此也就無從追究誰的責任。這種制度的設計給國家賠償的申請和受理帶來一定的限制，不利于受害人及時合理得到應有的救濟，不利于國家賠償權利救濟功能的實現，也偏離了國家賠償法的立法目的。

（二）我國新《國家賠償法》對國家賠償歸責原則未作大調整。十一屆全國人大常委會第十四次會議通過了《國家賠償法》的修正草案，新《國家賠償法》已于2010年12月1日開始實施。新法在歸責原則方面其實并未做實質性調整。修改后的國家賠償法第二條為：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”對比修改前后內容，其最主要的是，由“違法行使職權”改為“有本法規定的情形”，其實這只是對國家賠償歸責原則新的表述，實質上并沒有對原國家賠償法的歸責原則作大調整。新法中行政賠償、非刑事司法賠償以及大部分的刑事賠償，在歸責原則上，均無變化。唯一有改變的是刑事拘留賠償，從以前單一的結果歸責，調整為違法歸責兼結果歸責。

二、我國《國家賠償法》應確立無過錯歸責原則

（一）確立無過錯歸責原則的理論支持。1.人民主權理論。人民主權理論是國家賠償法得以建立和發展的最重要的理論基礎之一。我國憲法明確規定，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的主權屬于人民。人民和國家之間同樣是委托人與受托人的關系，國家政權的根本宗旨是全心全意為人民服務，國家工作人員是人民的公仆。按照人民的意愿制定的法律制度，國家及其工作人員必須遵守和執行，如果國家及其工作人員在執行法律、履行公務的過程中，造成了對公民的損害，依理應予以賠償。

2.法律面前人人平等的理論。國家是公共權力的體現者和公共意志的執行者，當國家執行公務活動時，國家與公民之間是一種管理與被管理、權力與服從的關系。但是，當國家公務人員在公務活動中侵害了公民的合法權利時，國家與公民之間的關系，應視同平等主體之間損害賠償的民事法律關系。也就是說國家同公民一樣，應以法律面前人人平等原則為基礎承擔賠償責任。

3.社會公共負擔平等理論。該理論主張代表國家的政府的所有活動都是為公共利益實施的，應當由全體公民分擔費用，公民依法納稅。而政府活動對公民造成的損害，實際上是受害人一般納稅負擔以外的額外負擔。因此，國家在行使公權力的活動過程中對公民造成的損害，應該由全體社會成員公平負擔，也就是說由全體社會成員的代表國家來負擔。這就為國家無過錯承擔賠償責任奠定了基礎。

（二）確立無過錯歸責原則的可行性。1.我國目前經濟條件的允許。經過幾十年的長足發展，我國的綜合國力大大增強，國庫收入也大有提高，在這個基礎上，通過修改國家賠償法的歸責原則，適當擴大國家賠償范圍，是在當前國家可以承受的程度之內的，也是我國目前經濟條件可以允許的。

2.我國社會發展的迫切需求。隨著我國改革開放的深入發展，社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國政府的權力也日益擴大，國家機關及其工作人員侵犯市場主體權益的職務行為經常發生，國家賠償法的修改應對此進行更有力地調整，從而更好地為我國市場經濟的完善提供法律保障。另外，國家權力在擴大，對國家權力的制約也要有相適應的擴張。同時，建設法治國家的要求，發展社會主義民主政治的需要以及人民民主意識的覺醒和人權保護的呼聲空前高漲，都要求我們的法律不管是在立法還是在司法上都要有相適應的調整。在這個大背景下，當前國家賠償法確立的違法歸責原則在保護公民合法權益上面的不足顯得日益醒目，對它進行適當的調整也是大勢所趨。

（三）適用無過錯歸責更有利于對受害人合法權益的保障。

1.適用無過錯歸責原則符合《國家賠償法》的立法目的。根據上文的分析，《國家賠償法》的首要目標是對公民、法人和其他組織合法權益的保護，對國家機關和國家機關工作人員的監督和對違法行為的預防只是第二位的目標，那么只要對公民、法人或其他組織的合法權益造成損害，就應當適用國家賠償，從而更好地實現這個國家賠償制度的主要功能。無過錯責任原則其功能主要在于轉移、分散危險給受害人造成的損失，減輕受害人的舉證困難，及時給受害人提供賠償，是一種接近理想狀態的國家賠償歸責原則，它反映了現代損害賠償制度的發展趨勢，即由原來的從加害人角度考慮，逐漸向從受害人角度考慮，著重于損害負擔的分配，以保障公平正義，因而它是完全符合《國家賠償法》立法目的的。

2.適用無過錯歸責原則擴大了賠償范圍。無過錯歸責原則徹底拋棄了對致害行為的違法性和是否存在過錯的考慮，把國家賠償法從以前的偏重于對行為的法律評價和對致害機關及其工作人員的責任追究中完全解放出來，回歸為單純的救濟法，把對受損權益的救濟作為根本的目的，并且解決了很多在現階段適用違法歸責原則時出現的受害人得不到合理救濟的實際問題，最廣泛地擴充了國家賠償的范圍，對公民合法權益起到充分的保障。在國家賠償中適用無過錯歸責原則，不需要考慮致害行為的違法性，也不要考慮行為人是否有“明顯不當”的過錯，從救濟受害人的角度出發，“以人為本”，實現了國家賠償的根本目的，最大地擴充國家賠償的范圍，體現“有損害便有救濟”的服務政府的形象。

3.適用無過錯歸責原則使國家賠償的實施操作在程序上更趨于合理。違法歸責原則在現實中不具操作性，而適用無過錯歸責原則，這個問題則迎刃而解。提起國家賠償不再以行為的違法性為前提，權利受損害的當事人只要能證明有損害結果的存在，而這個損害結果與國家機關有因果關系，自己并沒有過錯，就可以向人民法院提起國家賠償。

（作者單位：中國科學技術大學人文與社會科學學院）