對于我國征地制度改革的思考

摘要 以被征地農民利益為出發點，分析我國征地制度中存在的問題，結合國外經驗，從征地目的、補償方式、征地程序等方面提出完善我國征地制度的思考。

關鍵詞 征地制度 補償 借鑒 思考

中圖分類號：D632文獻標識碼：Ａ

For the Thinking of China's Land Reform

QIN Yuxia

(He'nan Radio Television University， Zhengzhou， He'nan 450008)

AbstractTake the interest of farmers whose land is requisitioned as a starting point， analysis of the problems in land acquisition system， combined with foreign experience， from land acquisition purposes， compensation， land acquisition procedures and other aspects of improving China's land system thinking.

Key wordsland system; compensate; learn; think

隨著我國工業化、城市化進程的加快，大量的農村集體土地經征收轉為國家建設用地。我國現行的征地制度還是沿用1986年獲得通過的《土地管理法》，只是做了部分修改，時代變遷，征地制度卻沒有與時俱進，現行的征地制度暴露出諸多問題，農民合法權益得不到保障，解決這些問題已刻不容緩。

1 我國現行征地制度存在的問題

1.1 征地目的與現實不符

《憲法》和《土地管理法》均明確規定，只有“為了公共利益”政府才可以征地。同時，現行法律還明確規定，農地轉為市地必須通過政府征地來實現，也就是說所有農地轉為市地都應該是為了公共利益，這與現實情況相矛盾。農地轉為市地后很多用做商業地產開發、工礦企業建設等經營性非公共利益用途，對于這類用地，征地的目的怎么解釋？而且現行法律把征地的目的都歸結為“為了公共利益”，對于非公共利益的征地也按公共利益進行征收和補償，損害了被征地農民的利益，也是不合理的。

1.2 補償標準不合理

《土地管理法》第47條規定，土地補償費以農業生產平均產值為依據，包括土地補償費、安置補助費及其地上附著物和青苗補償費，前兩項的補償標準分別為該耕地前三年平均產值的6~10倍和4~6倍，兩項之和低限為10倍，高限為16倍，特殊情況下最高不超過30倍。這種補償金核算方式只考慮了耕地作為農業生產資料的價值，而忽視了耕地對農民的社會保障價值和發展權價值，事實上這兩種價值在耕地總價值中所占的比例大大超過作為農業生產資料的價值。首先，在我國現有社會條件下，農村的養老、醫療等社會保障制度還很不健全，耕地作為農民的重要財富，對其生活、養老等社會保障有重要意義，忽視這部分價值，就會缺乏對失地農民未來生活的關注，對農民的補償不到位，引發許多農民、農村問題；其次，耕地有變更用途，提高利益效率的發展權價值，而現行的征地制度忽視了部分價值，《土地管理法》第47條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”這就導致征地的時候是按農地價格補償，政府出讓的時候是按市地價格出讓，中間有巨大的差價，幾萬元從農民手中征走的土地，搖身一變就可以賣到幾十萬甚至上百萬元，政府從中獲得巨額的財政收入，農民失去了土地，卻沒獲得應得的利益。

1.3 補償安置方式單一

對于征地補償費的分配，依據我國土地管理相關法律法規“土地補償費，歸農村集體經濟組織；安置補助費，按照由誰安置，向誰支付的原則，無需統一安置的發放給個人或經同意后用于支付其保險費用”。可見安置補助費的發放有多種方式，支付給安置企業、農戶個人或用于支付保險費，其中以貨幣補償，一次性支付最為簡便，也是現在征地單位和被征地農戶都樂于接收的方式。一次性支付補償金數額雖然大，但如果不用于投資，通貨膨脹再加上CPI的不斷上升，這筆補償款貶值的速度很快，不足以維持失地農民未來許多年的生活。

1.4 征地程序不規范

當前相關立法在法律層面對征地補償程序并無專門規定；在行政法規層面，有提及但也不系統；在地方立法層面，則呈現多樣化的特點，由不同地方依據各自情況確立了差別化的農村征地補償制度。可見我國征地補償程序在立法方面不健全，在實施過程中也存在問題。 征地中的程序問題主要體現在：

（1）征地中農民參與程度低。雖然規定征地預公告、征地公告和聽證制度，但在現實執行中往往流于形式，缺乏與農民協商，導致失地農民往往處于被動地位，造成自身利益受到侵害。

（2）征地補償款不能及時到位。按規定應先實施征地補償安置方案再將土地交付使用，但現實中有很多邊征地邊建設，房子建好了、路修好了，征地手續還沒有辦完；有些甚至連補償方案都還沒出，農民都不知道怎么補償，地就已經被占用了。現在因為補償款沒有及時發放，導致了很多上訪案件。

2 與國外征地制度的比較與借鑒

2.1 被征地者參與程度

美國、英國、日本等國，都是土地私有制國家，私人所有者對土地擁有完全權力，在征地中高度重視土地所有者的意愿，被征地者在征地過程中發揮舉足輕重的作用，征地過程中，被征地者參與程度高。而在我國征地過程中，被征地者參與機會較少，提出的意見得不到足夠的重視，在整個征地過程中處于被動地位。

2.2 補償款的確定方式和標準

美國、英國、日本等國征地，由征地雙方談判確定征地補償款，英國和美國還提出以土地市場價格作為補償標準。這些國家在征地時充分考慮當時的市場價格，補償標準高。我國是以耕地年產值的倍數補償，補償內容單一，補償標準低。

2.3 征地補償范圍

英國、德國等發達國家在征地補償時，除補償土地的價值，還有殘余地損害、營業損失及其他因征地引起的各種附帶損失，美國還考慮因征用而導致鄰近土地所有者經營上的損失并給予補償，這些國家對征地補償研究深入，補償全面，范圍廣，更好的保護了失地者的利益。相對來說我國的征地補償范圍單一，有些隱性的損失得不到補償。

2.4 征地補償實現方式

德國、日本的征地補償實現方式靈活，除現金補償外，還有代償地補償、代償權利補償、遷移補償及工程代辦補償等方式。我國雖也有多種補償方式，但現階段在實施中只有一次性貨幣補償的方式應用普遍。

3 改革和完善我國征地制度的思考建議

關于征地目的不明確的問題，可以把征地目的分為兩類，公共利益和非公共利益，兩種目的采用不同的征地程序和補償方式。對于為了公共利益的，由政府強制征收，以當時的市場價格標準補償。對于為了非公共利益的，征地過程中要充分體現農民的意愿，引入被征地集體和農戶與征地單位談判機制，采用此種方式，政府應制定最低價，以保護農民的利益。如果說談判方式相當于國有土地出讓的協議方式，那么在農地征收的過程中也可以借鑒出讓方式中的招、拍、掛等更公開、公平的方式，成交的價格才能真正體現被征土地的價值。

探索新的安置方式，不同的失地對象可以采取不同的安置方式。對于老人，政府可以組織制定專門針對征地中老齡人口的保險，年齡超過60歲的老人，補償款可以用于購買保險，使這些失地的老年人能定期領到養老金，看病就醫能報銷，老人的生活有保障。對于年輕人，征地補償的重點在就業，除了補償款外，應采取措施，增加就業。一是以土地換就業，推薦失地農民到用地單位和園區企業就業，鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給被征地農民，對多招收失地農民的企業還給予一定的優惠或補貼；二是加強失地農民的就業指導和服務，組織職業技能培訓，提高失地農民自主擇業能力。同時，對失地農民自主創業給予優惠政策。

改革征地程序，首先，征地過程中增強廣大失地農民的參與程度，加強失地農民的利益表達能力；其次，提高農民的組織化程度，使失地農民形成合力，提升集體談判能力；另外，還應完善土地征用的聽證制度，政府和征地單位必須認真聽取失地農民和集體的意見和建議，對提出的有關問題必須給予合法合理的解答；最后，建立征地過程監督機制，對征地的目的、程序、實施情況進行全面的監督，做到“有法必依”。

另外，農村土地產權不明晰也會導致農民在征地中利益受到損害，農民個人只是土地的使用人，對土地享有有限權力，如果說征地補償是一塊蛋糕，失地農民得到的不過是蛋糕的10%。在法律層面明晰農民的土地產權，可以減少補償時各方的利益瓜分，農民得到應得的部分。

總之，改革現有的征地制度，是適應社會發展的需要，是建設社會主義和諧社會的需要，勢在必行。但同時這也是一項浩大的系統工程，既不能保守，又不能冒進，需要反復思考，反復實踐。

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