中國金融體制變遷的路徑選擇與政府行為

隨著傳統計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，中國的金融體制也已經發生了重要的變革，特別是1979年以來的改革進程取得了令人矚目的成效。初步建立起了中國市場化金融體系的基本框架，逐步規范了金融市場的制度環境。目前，金融體制變革的討論非常熱烈，許多問題在理論界已達成了共識。但是從長期視角來看，我國金融體制變遷的路徑選擇具有極強的路徑依賴性，路徑選擇應該有怎樣的新取向?本文擬以新制度經濟學的基本理論為基礎，基于對中國金融體制改革的實際考察，從一個更為全面的視角去分析建國后中國金融體制的變遷軌跡，深入研究變遷過程中的路徑選擇和政府行為。這對于避免今后變遷過程中的效率損失、保持制度變遷的健康發展具有重要的現實意義。

從1979年至今的多年是我國金融制度的漸進式轉軌時期， 按照金融制度改革的過程和深度， 大體上可以劃分為兩個階段：第一階段， 時間大致是從1979一1993年， 是我國金融制度的改革創新階段。這一時期金融改革的重點是金融制度的增量供給和創新。 改革的主要內容可以概括為： 實現了從單層銀行體制向雙層銀行體制的轉變；初步形成了多層次、多形式、多功能的金融體系；金融宏觀調控由行政調控向經濟調控、由直接調控向間接調控轉變 ，建立了法定存款準備金制度，貨幣市場和資本市場、一級市場和二級市場全面啟動。可以說，中國金融制度改革創新的這14 年，初步建立起了中國現代市場化金融體系的基本框架，由計劃金融體制向市場金融體制過渡邁出了堅實的步伐。

第二階段， 從1994 年至今是我國金融制度的規范發展階段。 這一時期改革的主要內容可以概括為：（1）創新了金融監管體系，從法律上確立了中央銀行制度的地位。（2）從制度上培育國有商業銀行的良好內外經營環境。（3）加快了國有商業銀行的市場化改革進程。（4）進一步完善了金融宏觀調控的手段。（5）加大了金融開放的深度和廣度。

一、我國金融體制變遷的路徑選擇

1.金融體制變遷是一種強制性體制變遷

從我國漫長的文明進程來看， 中國在大多數時間里是一個集權型國家， 國家在政治經濟生活中居于主導地位， 形成了一種“ 國家強、社會弱”的體制。國家具有干預經濟的偏好， 經濟改革也表現為是在國家的推動或授意下進行的。建國以來計劃經濟體制的推行， 使國家對經濟的干預達到了前所未有的高度。改革后， 國家對經濟的干預有所減弱， 但長期形成的“ 國家強、社會弱”的狀況在短期內不會根本改變， 因而從本質上來講， 政府介入經濟生活和改革在我國具有歷史繼承性和必然性。

這種特殊的國情背景決定了我國金融體制結構變遷是一種強制性制度變遷。強制性制度變遷是指由政府自上而下強制實施的制度創新， 它以非排他性的產權結構和集權型決策體制為制度條件。中國20余年的金融體制變遷的每一步都源于自上而下的政府強制性供給行為。從雙層銀行體制的建立、金融機構的多元化到發展金融市場， 從商業銀行的綜合化經營到分業經營， 從中國人民銀行的統一監管到銀監會、證監會、保監會“三足鼎立″的分業監管等， 均采用了政府供給主導型的強制性制度變遷方式。這種方式雖然降低了制度變遷的時間成本和摩擦成本， 但制度供給在很大程度上難以滿足微觀銀行主體的制度需求，也不一定能提高制度變遷的效率。政府作為推動銀行制度變遷的“第一行動集團”， 在決定銀行制度變遷的形式、速度、突破口和時間路徑時， 既有促進微觀銀行主體效益和整體金融效率最大化的動機， 更有維護公有銀行產權不變、通過金融制度履行部分財政職能和稅收功能、確保國民經濟產出的不斷增長、實現政府自身利益最大化的目的。當改革的措施、速度與政府利益和偏好發生矛盾時， 政府一般就暫緩改革， 甚至不惜走回頭路。在這種制度變遷框架內， 微觀銀行主體只是銀行制度的被動接受者。

這種變遷方式一方面導致了金融機構的長期低效率，國有銀行的大量不良貸款與不良資產就是一個良好的例證；另一個方面， 它導致金融領域存在大量的“尋租” 活動， 產生一系列的既得利益集團， 造成資源浪費和社會公平損失。

2.金融體制變遷是一種漸進式制度變遷

金融體制變遷路徑究竟是選擇激進式還是漸進式，必須考慮到我們特殊的國情和發展歷史。新中國成立后，國家為了集中稀缺資金進行經濟建設，必然把金融機構作為一個核算結算的工具，如同企業一樣成為財政的附庸。工業化的發展需要大批資金，因此對內而言，國家需要有便宜的資本來支持，從而國家控制利率，通過人為壓低利率為工業化發展提供廉價資金；對外則實行獎出限入，通過賺取外匯支持工業化發展需要的資金，對外匯進行限制，如采取匯率管制、高估本國貨幣等措施。這種歷史條件下的主要表現是對金融體系的控制。在漸進式經濟體制改革中，國家將金融視為支持其工業化目標實現的一個重要工具，這種情況下政府有控制金融的需要。

漸進式改革是一種從局部到整體的制度變遷過程。為了減少改革與現存政治、經濟秩序和社會利益結構之間的摩擦， 改革的著眼點更多地放在外延擴展上， 而對那些涉及面廣、可能對現有制度框架和金融秩序造成沖擊的深層問題， 則盡可能采取回避和拖延態度，如國有銀行不良資產的化解、產權結構的歸屬等問題， 這些問題的不積累必將加大改革進一步推進的難度，造成國家隱性的金融風險。

中國外資 3.金融體制變遷始終依賴并滯后于經濟制度變遷

從建國以來的金融體制變遷來看，金融制度改革始終作為經濟體制的一個子組成部分.在制度安排方面存在著對經濟制度的依賴和模仿，完全服務于整個國民經濟的制度安排。從“大一統”的高度集中的經濟體制到國有企業的“放權讓利”再到國企改革，金融體制變遷無不模仿并滯后于整體經濟制度的變遷，其首要原因是金融體制變遷的制度環境變化較大，從計劃金融體制到市場金融制度，對金融體制轉軌和變遷的知識存量極為缺乏。 其次是緣于長期以來在傳統經濟金融理論中一直持有“經濟是金融的基礎”的結論，想當然地推導出“經濟的發展是金融發展的前提”，進而得出金融的發展應滯后于經濟的發展的結論。從滯后性制度變遷角度講， 它導致了現行金融制度結構與現行經濟體制和運行機制的不平衡性。

不過從當前的改革發展趨勢來看，金融制度本身雖然具有路徑依賴性，存在著慣性，但是金融制度正發生著積極變化，所依賴的方法，正如青木昌彥等人列舉的三種：每個經濟主體的實驗，即個別經濟主體所進行的創造性革新以及通過學習和模仿向全社會普及；國家的介入和政府對革新、學習及模仿的協調；通過和不同的經濟體制的接觸來促進革新、學習和模仿。這三種方法大體是所有轉型國家經濟改革的必然選擇，我國也不例外。在改革初期成立一些產權明晰、治理結構相對完善的股份制商業銀行，條件成熟后實現上市。在這些成熟經驗的基礎上，由政府積極推動國有商業銀行的股份制改造，最終成為規范的上市銀行。當前對成立五家民營銀行的改革試點會審也是如此的過程。

二、由我國金融體制變遷引發的對策思考

以上本文分析了中國金融體制變遷路徑的三個特點。可以看出，目前金融制度改革的各種措施都直接或間接的涉及到政府，任何脫離政府的改革方案實際上都是空談。因此，最后簡單探討政府在金融體制中的如何更好的發揮作用的問題。筆者認為重構政府目標效用函數2，轉變政府職能是使金融制度向均衡發展的根本所在。

如前所述，政府的效用函數并不同于微觀經濟主體的效用函數，它包括兩個方面，一是政治上的社會支持最大化，二是經濟上財政收入最大化。政府不可能確知每一個微觀主體的效用函數，而傾向于將其自身利益等同于社會福利。要使政府主導型的制度變遷改變其非均衡的狀態，必須重構政府的目標函數，這就需要從轉變政府職能入手，也就是使政府在經濟中的角色由過去的監管者變為服務者。考察中國的具體情況，筆者認為政府在金融制度變遷中的角色轉化應至少包括以下幾個方面:

1.明晰政府產權和企業產權，劃清界限，保證雙方的互異性，政府必須退出自己不應介入的領域。實際上， 產權制度改革已經成為我國金融深化過程中面臨的首要問題。引入其它經濟成份在改善國有金融機構的資本結構、提高其資本充足率的同時， 將為公司治理結構的建立奠定相應的產權基礎。在構筑國有金融機構多元化產權結構時， 可以考慮引入外資股、社會法人股或社會公眾股。引入其它性質的產權后，政府只能通過金融機構公司治理的機制安排來行使國家的產權， 對金融機構的直接控制力是減弱了， 但是間接控制并沒有減弱政府應有的對金融機構的控制。單一的國有產權是一種直接控制力的體現， 通過金融監管和其它制度安排可以實現同樣的控制， 并可以為效率的提高奠定制度基礎。較合理的國有金融機構產權結構能為公司治理奠定堅實的基礎， 因為各利益主體在追求整體的利益和各自的利益過程中必然會考慮引進公司治理機制。在治理結構健全的基礎上， 建立股東大會和董事會、監事會之間的信任托管關系， 董事會和經理人員之間的委托—代理關系， 股東大會、董事會和經理人員之間的制衡關系， 股東大會與監事會及監事會與董事會、經理人員的監督與被監督關系， 從而形成金融機構治理結構的制衡機制。

2. 規范市場體系、放寬市場準入、保護制度創新，給予能出現的誘致性金融組織以充分的發展空間，并促進強制性變遷與誘致性變遷的制度兼容，應逐漸實現由政府主導的強制性變遷為主向微觀金融主體主導的誘致性變遷為主轉變。誘致性制度變遷是金融自身發展產生的制度均衡，它存在自我糾錯機制，可以克服政府有限理性、自身效用、政治勢力干預所帶來的制度變遷的局限，使金融獲得自然均衡的發展軌跡。 政府只在微觀金融提出制度需求以及市場失靈的情況下才把非正式制度上升為正式制度，并糾正微觀金融主體不合理的經營行為。避免因政府制度設計不當而使制度變遷陷入非均衡的變動軌跡。為了實現以微觀金融主體為主導的誘致性制度變遷，就必須培植微觀金融市場主體，放寬對民營金融機構市場準入的限制，尤其是在金融資源最為薄弱的廣大農村地區。引導民間融資“上岸”，成立相對規范的新型金融機構，將其納入正規制度的監管和保護之下，是民間金融未來的發展之路。

3.努力完善各項配套制度改革，促進經濟體制改革中各項制度的均衡協調，盡量減少互相間的資源消耗；健全金融法律法規體系，完善金融制度變遷的實施機制。 我國金融制度的變遷在從制度需求到制度供給、從非正式制度到正式制度的過程中，信息傳遞渠道不暢通、延誤制度變遷時機的情況經常發生。 此外，我國金融制度變遷的穩定性、連續性較差、制度變更的隨意性、決策的非程序性問題嚴重。因此，健全金融法律法規體系，完善制度變遷機制，對于科學設計制度、提高制度供給效率具有重要意義。

4.完善和加強金融宏觀調控和金融監管，增強強制性變遷的有效性。完善和加強金融宏觀調控的關鍵在于改革貨幣政策的決策機制，賦予和樹立中央銀行及貨幣政策委員會貨幣政策制定的獨立性，致力于為宏觀經濟的發展提供一個穩定的金融環境。在金融監管方面，三大金融監管機構應積極借鑒各國先進的成熟監管經驗，構建符合國際慣例的監管模式。逐漸由目前的機構性金融監管制度向功能性金融監管制度過渡，把防范金融風險、提高金融監管效率以及建立規范的公平競爭環境作為金融監管的主要目標，努力提高金融監管水平。

(責任編輯：何秀秀)