完善行政服務中心建設 優化地方投資軟環境的抓手

摘要：隨著我國加入WTO，全面開放向縱深發展，招商引資的競爭也從優惠政策階段進入了投資環境競爭的新階段。作為我國政府改革的重要舉措——行政服務中心的建設，逐漸成為政府與市場對接的橋頭堡，成為展示地方政府形象、塑造良好投資軟環境的重要手段。論文通過比較國內外行政服務中心的發展模式，分析了我國各地行政服務中心建設在促進地方招商引資、改善投資環境中的取得的成效及存在的問題，提出了從投資促進角度來看，我國行政服務中心今后發展的趨勢，并對完善其職能提出了建議。

當前，我國的招商引資競爭已經從“優惠政策”時期進入了以“投資環境”競爭為主的新時期，作為投資軟環境重要組成部分的行政服務中心建設日益受到了各級政府的重視，并將其作為優化地方投資軟環境的重要抓手大力發展。

然而，行政服務中心畢竟是新生事物，由于各級政府沒有考慮到自身的特點，各地在建設過程中又沒有現成的經驗可提供借鑒，使各地政府在建設行政服務中心的實踐過程中暴露出了一系列問題。因此，完善行政服務中心建設，建設好、發展好這一抓手，在地方政府投資促進工作中的具有重要的現實意義。

本文從投資促進的角度對我國行政服務中心建設中取得的成效、存在問題進行梳理，并從改善投資環境的提出完善行政服務中心的建議。

一、我國行政服務中心發展現狀

（一）我國行政服務中心發展背景

行政服務中心這一源自上世紀70年代英、美等發達國家的舶來品，隨著我國政府改革的推進得到了普遍認可。1999年，我國第一家綜合性的行政服務中心——浙江省金華市集中辦事大廳設立以來，到2010年，全國很多地方和部分國務院建立的行政服務中心近2100家。網絡覆蓋全國的省市、縣和鄉鎮，成為投資者、社會公民辦事的重要場所。

通過對我國各地行政服務中心的調研發現，雖然沒有在全國形成一個統一的名字，如：有的為“投資服務中心”或“行政服務中心”、“政務大廳”、“市民中心”等，在管理模式、采用的技術手段、入駐的部門和服務的流程方面也不統一，但在基本功能和成效上體現了“服務”和“效能”的原則。

行政服務中心的組織性質。目前，我國各地的行政服務中心在組織歸屬和形式上具有多元性，有政府派出機構，如天津市、大連市、青島市等；有政府直屬機構，如馬鞍山市，西安市、臺州市和安徽無為縣等；還有政府管理的事業單位，如杭州市、漳州市、內江市和象山縣等。不管是哪種形式和組織歸屬，作為政府服務社會的窗口和平臺，行政服務中心承擔著政府所屬部門及其窗口工作人員辦理審批業務進行管理、協調、指導、服務和監督的職責，根據行政許可法第10條第一款：“縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查”的規定，行政服務中心應當定為行政機構，才能對政府所屬部門的行政許可、行政審批行為切實履行監督、協調的職責。

行政服務中心的職責范圍。政府所屬部門進行行政許可、行政審批進行監督、管理和協調。隨著行政管理體制改革的深化，行政服務中心的職責在逐步拓展：一是納入國有資產交易；二是納入建設工程招投標；三是納入公共服務事項。

（二）行政服務中心的基本功能及取得的成效

行政服務中心的基本功能主要有：

服務功能，即能夠通過“一站式辦公”平臺，簡化程序，提高辦事效率，方便企業和群眾辦事；

監督功能，即能夠規范審批行為，防止“吃拿卡要”，通過對行政事業性收費的統一收取，加強了對預算外收入的監督管理，從源頭上預防腐敗；

協調功能，即在涉及多部門聯合審批、多單位推諉扯皮時能夠協調幫助有關部門分清職能，理順職責促進工作配合；

紐帶功能，即能夠通過優質高效的服務，塑造親民為民的政府形象，密切黨和政府同人民群眾的血肉聯系，推動構建社會主義和諧社會；

示范功能，即能夠通過行政服務中心建立的新型運作機制，成為政府轉變機關作風，建設法治型、服務型、責任型和效能型政府的示范和標桿。

行政服務中心建設取得的成效。一是轉變政府職能、推進政府管理創新的重要載體和有效形式，初步構建了集行政審批、行政信息公開、行政監督和政策與咨詢為一體的政府公共服務平臺；二是對提高行政效率，實現行政公開，鞏固行政審批制度改革的成果，促進依法行政，破除部門利益以及建設服務型政府發揮了重要作用；三是作為行政管理體制改革的突破口，為政府管理創新積累了經驗；四是建設“一廳兩網”，顯著提高了地方政府行政信息化和行政公開水平；五是實行“五個一”運行機制，即“一個中心對外、一個大廳辦理、一條龍服務、一站式辦結、一次性收費”，全面推行“即時辦理制、承諾辦理制、聯合辦理制、網上并聯審批制、全程代辦制”等快捷高效的服務模式，讓辦事群眾事半功倍；六是實施行政許可、行政審批實時監督，顯著提高了行政監察效能和反腐倡廉工作水平；七是增強了政府治理的合法性基礎。

（三）行政服務中心運行中存在的問題及原因

1.行政服務中心運行中存在的問題。一是對行政服務中心建設必要性的認識不足，有待進一步增強。行政服務中心建設和發展，全憑地方黨委、政府的重視，而領導的重視程度，取決于領導的認識程度。從全國各地行政服務中心的發展情況來看，解決認識問題是全國各地行政服務中心建設的關鍵所在。二是行政服務中心建設在全國的發展還不平衡。從了解的情況看，全國地縣兩級行政中心建設，發展較快，而且幾乎涉及所有的地縣，而升級行政中心建設，仍不在多數。三是行政服務中心在建設服務型政府方面的作用，還不明顯。是由于新舊體制交替過程中，舊體制的排異性，在一定程度上阻礙著行政中心的發展。四是行政服務中心的窗口一般沒有審批權，只派出單位一個收發室。這種狀況不是普遍現象，但具有一定的典型性。五是全國行政服務中心的名稱繁多，機構性質各異。如天津叫“行政許可服務中心”、有的稱之為“便民服務中心”，有的稱之為“政府服務中心”或“政務服務中心”。作為政府行政管理體制改革的產物，理應有統一的名稱。

2.行政服務中心建設中存在問題的原因。出現上述問題的原因是多方面的，深層次的，其主要原因：一是法律地位的缺失，行政服務中心的建設，具有一定的自發性，存在一定的區域性和局部性，還不是一個法律意義上的政府部門，這就對該機構，在國家層面的合法性帶來問題。二是行政管理體制改革任重道遠，政府部門服務意識還不強，以“審批代管理”的工作方式，在現實工作中，仍占上風，認識上的差異，導致在行政服務中心建設上的水平不一。三是沒有形成上下聯動，左右互通的格局。省級行政中心仍不在多數，國家也沒有把各部委集中起來，實行一站式辦公，一條龍服務，這就很難形成上下聯動，左右互通的格局。需要國家加快政府職能轉變的步伐，盡快推動各地區擴大開放，優化投資環境改革的力度，在建設服務型政府方面，全國應有統一的步伐。

二、中外行政服務中心運行模式比較

西方國家的行政服務模式。一是“一站式”服務。根據相關資料，英國自撒切爾夫人上臺后，政府竭力推行行政改革，推行一站式服務，讓公民在政府機關辦理有關事務時，只要在一個機關或窗口交件，就能完成所有程序。意大利也有類似機構。二是市政大廳。美國洛杉磯采取了市政大廳的方式，相關行政許可機關集中辦公，涉及多個部門聯合審批時，成立聯席會，會議主席由不同部門輪流擔任，且會議主席并無任何特權，只起到主持會議的作用。加拿大也有類似機構。三是“親切服務運動”。韓國，對西方經驗進行亞洲式整合，推行“親切服務運動”，大辦公制與窗口服務制。大辦公制只一個部門或幾個業務相近的公務員集中在一個大辦公室辦公，分為前臺后臺，辦事人員可以直接看到工作情況，有助于消除外界對政府工作的神秘感，推行政務公開。同時根據辦件量和項目推行專門的窗口服務制，引進酒店式服務。

我國當前的行政服務中心模式。一是“收發室”模式。這種方式其實是一個虛設的集中辦公場所，只作為一個對外收件、發件的窗口，行政人員集中辦公，采用“通透式”的辦公方式，但并不存在權力的協調與集中實施，只不過是一個物理上的幾種辦公形式，有關審批事項的處理基本上還是在原有的行政審批體制下運作。二是“集中許可權”模式。這種模式的特點是行政服務中心即成為直接實施主體，又成為行政許可的協調實施主體。各地現在都在嘗試探索的行政機關內設機構審批職能歸并工作，即把一個行政部門若干個受理辦理行政許可事項的科室歸并集中到一個科室，然后把這個科室整建制遷移到中心，并全權代表其行政機關獨立行使許可權，完成了物理模式上的集中。隨著這種模式的不斷創新、完善，中心逐漸成為面向社會的審批鏈條完整的行政許可機構。

除了以上兩種模式外，我國還在探討“服務型”的行政服務中心模式。按照《依法行政實施綱要》建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”法治政府的要求，對行政服務中心的建設提出了更高的要求。作為政府依法審批、高效為民服務的窗口，必須努力率先成為服務政府、責任政府、高效政府和法制政府的縮影。美、英、日、韓等經濟發達國家都是“小政府、大社會”模式，政府為老百姓辦事的機構叫市政廳。目前的行政服務中心具有服務型政府的雛形，今后需要努力的目標就是要緊隨政府從無限向有限、從權力向責任、從管理向服務的轉變過程，責無旁貸地成為體現有限政府、責任政府、服務政府、法制政府的平臺。政府的辦公廳、辦公室是政府負責辦理行政機關內部文、會、事的機構，而中心則應該是本級政府或者由本級政府授權負責辦理面向社會、公民、法人和其他組織社會經濟事務許可的主體，這是政府工作具體事務中不可殘缺的兩個方面。因此，按照這種模式，行政服務中心將來準確的職能定位應是：代表政府履行檢查監督各職能部門依法審批的監管協調機構，與此相適應，中心最終的發展方向應是成為類似西方國家的市政廳，代表政府集中辦理所有面向社會和公眾的行政許可和服務事宜。

三、行政服務中心建設與投資環境改善的典型案例

從2010年我國引資外資的排名上，排位比較靠前的，行政服務中心建設的都比較好。四個直轄市、副省級城市、沿海開放的地級市都走在了前列，相應的他們的服務中心建設方面也在向全國不斷的輸出“管理模式”、“創新思路”。

天津市的“行政審批、要素配置、社會服務、效能監察”四位一體管理服務模式和運行機制，上海的行政審批標準化管理，以及北京市首家24小時自助行政服務中心的啟用等，都促進了地方行政效率的提高，投資軟環境的改善。伴隨著審批制度的改革、行政服務中心的建設，投資環境的優化，外商投資的熱情也不斷的高漲。2010年，上海、天津實際利用外資均超過了100億美元，分別是111.21和108.5億美元，排在全國的第一、第二。北京和重慶也達到了63.7和63.6億美元。四個直轄市的實際利用外資均在前十名。

副省級市和地級市在行政服務中心建設中勇于創新，不斷在行政服務中心建設方面取得新成效，如成都的“并聯審批”、大連的“五合一模式”和蘇州速度等。這些行政服務中心的大力發展有效的改善了地方的投資環境，得到了外商的好評和當地利用外資質量和規模的提高。我們將其模式作為案例整理如下：

典型案例一：并聯審批 成都打造“快政府”

成都市行政服務中心2004年開始運行，于2007年7月在全國率先進行了行政審批的“二次革命”，開展了“一窗式并聯審批”項目嘗試，探索建立了“依法行政、提高效率、規范服務、方便群眾”的行政審批工作機制和工作模式。該模式解決了行政服務中心存在的“只掛號不看病”的問題。建立健全首問負責制、服務承諾制、首席代表制和過錯追究制，政務中心當場辦結率達80%，創造了全國辦一家公司僅需并聯審批工作獲得中國城市管理進步獎。成都高效的政府服務環境，得到了廣大投資者的好評，成為眾多世界500強企業競相投資的場所，2007年被中國城市投資環境聯合調查組評為中國內陸投資環境的標桿城市。今年上半年，成都新引進4家世界500強企業，成為中西部地區首個引進世界500強企業達到200家的城市。

典型案例二：職能“五合一” 大連讓軟環境硬起來

大連市2007年開始探索，通過不斷整合行政服務資源、全面導入ISO9000質量管理體系，逐漸成為集政務公開、行政審批、電子政務、信息發布、行政投訴辦理職能為一體的綜合性服務平臺，率先在全國實現了行政服務中心建設職能的“五合一”體系。通過大力削減審批事項、強力推進網上審批、打造24小時不關門的電子政府，推行行政許可超時默許制、綠色通道等，逐步實現了從“權力型”政府向“服務型”政府的轉變。到2010年，大連市本級行政審批事項在全國同類城市中處于行政許可項目最少行列，總體審批時限壓縮了61%。良好的投資軟環境吸引了大量的外資，據統計，2010年大連市實際利用外資達100.31億美元，同比增長67%，規模和增速在全國十五個副省級城市中名列第一。今年上半年，大連市實際到位外資46.7億美元，同比增長25.7%，居全省之首。

中國外資 典型案例三:鑄造完整審批鏈 彰顯“蘇州速度”

蘇州市場行政服務中心先后經過2005年、2011年兩次擴容，堅持“應進則進、一事一地、充分授權、既受又理”進駐原則，實施ISO90001標準體系建設，嚴格實行許可依據、許可主體、服務內容、辦事程序、申報材料、法定時限、審批流程、收費標準和收費依據“十公開”工作機制，實現了被動審批向主動服務型、傳統審批向智能服務型、單一審批向綜合服務型、串聯審批向并聯服務型的四大轉變。在全國地市級中心率先推出以數據共享為核心的企業注冊登記聯合審批新模式，彰顯了“蘇州速度”。據統計，2010年蘇州市全年新批外商投資項目1537個，增長6.8%，實際利用外資85.35億美元，在全國城市排名第四，地級市排名第一。今年上半年，蘇州實際利用外資52億美元，同比上升3.65%。

通過對我國直轄市、副省級市、地級市行政服務中心成功經驗的分析，我們可以看到在從“權力型”政府向“服務型”政府轉變的過程中，那里改革的步伐快、精簡的審批事項多、服務的意識強、現代技術信息手段用的多，則那里的投資環境就越好，相應的投資商越聚集，成為世界500強企業、大項目競相投資的首選之地。

四、以優化投資環境為主導的行政服務中心改革趨勢與建議

行政服務中心在我國運行十多年來，在實踐中不斷融入先進的管理思想、現代信息技術，減少工作環節，縮短審批流程，成為投資者選擇投資地的重要參考因素。從投資促進的角度來看，服務型政府建設將更好的服務投資者，這是行政服務中心建設的首選方向。從比較典型的模式分析來看，有以下幾種趨勢：

趨勢一：精簡審批事項成為行政審批的改革方向。在行政服務中心的實踐中，投資主管部門牽頭設立的行政服務中心，集中辦理與投資項目有關的行政審批，通過“一站式”審批來提高效率，方便投資者，為招商引資創造良好的軟環境。對投資環境的改善具有重要的推動作用，在并聯審批、聯絡審批等方面展開的許多制度和技術創新，成為今后行政服務中心的發展趨勢。

趨勢二：建立標準化的審批流程成為改革的目標。引進先進的國際管理體系，改善當前行政服務中心一些政府部門的審批條件、申請材料、流程、環節等沒有統一的、規范的標準，成為大家學習大連模式、蘇州模式的重點。編制業務手冊、實行ISO9000、ISO9001等國際認證成為行政服務中心進行規范化管理，建立標準化審批流程的重要目標。

趨勢三：推行電子政務建設是實現“一站式”服務的手段。為了實現“一站式”的總體目標，推行電子政務，建設電子化政府是重要的手段。隨著信息技術的發展，實現政府服務的“實體”與“虛體”的結合，實現單級審批網絡體系、二級審批體系、三級審批體系的互聯互通，以方便的時間、地點及方式向政府機關、企業、社會組織和公民提供自動化的信息和服務，從而構建有回應力、有效率、有責任的服務型行政服務中心。

趨勢四：理順部門關系、完善運行機制是建設“服務型”政府的關鍵。行政服務中心在進行集中審批、收費的時候，必然會觸及部門和個人利益。因此，這就需要在行政服務中心的職能完善、流程改造時不斷調整組織結構，理順職能部門關系，完善相關運行機制，與大部制改革進行呼應。

針對以上趨勢，為更好的改善行政服務中心的工作，塑造地方政府“服務型”政府的形象，變投資軟環境為硬環境，變投資服務的慢政府為“親民富商安商”的快政府，我們提出我國行政服務中心建設的對策建議如下：

一是明確行政服務中心的法律地位。從法律制度角度看，對行政服務中心的法律地位和統一的規范要求需要進一步的明晰化。將“投資服務大廳”、“便民服務中心”、“行政審批中心”、“行政審批中心”等統一名稱，如行政服務中心。根據行政服務中心網絡覆蓋的要求，不斷補充建設省級行政服務中心，加強各級行政服務中心之間的信息共享、審批共聯的機制等。

二是完善行政公開的機制和監察投訴機制。在簡化審批事項、實行流程改造的同時加強政務公開和效能監察工作。開展行政服務中心的“陽光操作”，做到審批的法律依據、申報材料、辦理流程、承諾時限和收費標準、辦理結果等能公開的盡量公開，并且公開的渠道多樣化，如大廳的顯示屏、網站、微博等。在監察方面，從現場辦公評價器、服務意見反饋卡、設立投訴窗口、后期跟蹤服務等對窗口的服務質量、內容、態度等進行評價。

三是積極推進管理創新。積極推進服務模式的創新，因地制宜的將“機構集中”與“業務整合”有機結合，實現政府行政管理方式在現實世界與虛擬世界的對應，相互之間不能偏廢，不能缺失。在處理與工商、稅務、海關、質監等“條”管理的職能之間合作時，從改善地方投資環境的大局出發，創新機制，得到他們的大力支持。瞄準國際上行政服務中心的先進經驗，不斷引進國外的經驗、企業管理的經驗和國際慣例，不斷開創“服務型”行政服務中心建設的新模式。

參考文獻：

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(責任編輯：劉 璐)