以定點扶貧為抓手 大力發展老區減貧事業

　　[提 要] 定點扶貧工作是我國農村扶貧開發工作的重要組成部分，也是加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展扶持力度的重要舉措。進一步做好老區定點扶貧工作，必須提高對老區定點扶貧必要性、重要性的認識，不斷完善國家扶貧戰略和政策體系，加強老區基礎設施建設，大力調整老區產業結構，積極推進老區扶貧搬遷，加大對老區財政轉移支付力度，完善老區扶貧工作機制。
　　[關鍵詞] 定點扶貧；革命老區；減貧事業
　　[作者簡介]周金堂（１９５６—），男，中國井岡山干部學院副院長、教授、研究員，中國區域經濟學會副理事長。（江西井岡山 ３４３６００）
　　２０１０年７月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步做好定點扶貧工作的通知》，要求各地區各部門進一步做好定點扶貧工作。《通知》指出，定點扶貧工作是加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展扶持力度的重要舉措，也是定點扶貧單位貼近基層、了解民情、培養干部、轉變作風、密切黨群干群關系的重要途徑。今年４月２６日胡錦濤主持中共中央政治局會議，審議《中國農村扶貧開發綱要（２０１１—２０２０年）》，研究部署農村扶貧開發工作。革命老區是指土地革命戰爭時期和抗日戰爭時期在中國共產黨領導下創建的革命根據地。全國有１３８９個革命老區縣（旗、市、區），分布在２８個省、自治區、直轄市。革命老區特別是老區人民為中國革命的勝利和建設事業的發展付出了巨大的犧牲，做出了積極的貢獻。在改革開放取得巨大成就的今天，對革命老區實施定點扶貧，對于深入貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會，發展老區生產，改善老區民生，加快建設農村小康社會有著十分重要的意義。
　　一、堅持開發式扶貧，農村扶貧與定點扶貧工作取得顯著成效
　　定點扶貧工作是我國農村扶貧開發工作的重要組成部分，也是全面實施國家扶貧戰略，加快老區建設步伐，改善老區民生的重要舉措。老區的發展，老區人民的脫貧致富，黨中央、國務院非常重視，制定了一系列幫助老區發展的政策和措施。黨的三代領導集體的多位領導人多次深入老區進行調查研究，對老區的建設發展，老區人民生產生活水平的提高進行指導與幫助。中央把老區特別是貧困地區的脫貧致富，作為堅持中國特色社會主義道路，實現全面建設小康社會戰略目標的重要組成部分，作為實現我國經濟發展、政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧的重要途徑。因此，堅持開發式扶貧方針，做好老區的定點扶貧工作，加快貧困地區的發展，解決老區民生問題，不僅是一個經濟問題，而且是關系國家長治久安的政治問題，是治國安邦的一件大事。
　　從改革開放３０年來農村扶貧工作的總體績效可以看出，隨著農民生存與發展條件的改善，農民的生活水平和生活質量有明顯提高。據中國國際扶貧中心反映：“按照中國官方貧困標準衡量，從１９７８年到２００７年，中國農村尚未解決溫飽的絕對貧困人口數量已從２．５億下降到１４８７萬，占農村總人口的比重由３０．７％下降到１．６％。中國國際扶貧中心數據顯示，從２０００年到２００７年，溫飽問題已解決但發展水平依然較低的低收入貧困人口的數量從６２１３萬減少到２８４１萬，占農村總人口的比重相應地從６．７％下降至３％。貧困地區的生產和生活條件顯著改善，社會事業發展水平大幅提高。全國扶貧開發重點縣通公路、通電、通廣播電視、通電話行政村比例分別達到了９９．１％、９８．３％、９７．５％和９２．１％；７至１５歲兒童在校率達到９５．３％；農戶家庭勞動力中文盲半文盲的比重降至１２．３％；擁有鄉村醫生或衛生員的行政村比例達７４．９％；有安全飲用水農戶的比例增至７３．５％”。[１]
　　革命老區面積較大人口較多的江西省也是如此。這些年來在黨中央的正確領導下，在各方面、各部門的大力支持下扶貧開發工作取得了顯著的成效。資料顯示，新世紀以來，江西省貧困人口（指低收入以下貧困人口）數量從２００１年的３０５萬人減少到２００７年的１３８．６萬人，貧困人口數量在全國各省區的排序從第１０位下降至第１２位，而農民人均純收入從２０００年的２２３２元提高到２００７年的４０９８元，在全國的排位從第１５位提高到第１３位。
　　井岡山革命根據地所在地的吉安老區定點扶貧取得了顯著成效。近兩年，吉安市共安排了１２４５個黨政機關、企事業單位開展定點扶貧。共籌集資金１．１７９億元，其中：單位自籌資金４４３９．０３萬元，爭取扶貧資金６４１５．１２萬元，各項捐贈折款９３６．１１萬元。幫助上項目１３６５個，興修公路１２５４．０９公里，修建橋梁２２３座，修建飲水工程８９９個，興修水利農田受益面積達１２３３２７畝，修建村部３０４處、學校９６所，幫助引導或培育扶貧支柱產業３９９個，幫助培養“雙帶”型村干部３７２９人，幫助建立村級工作制度９８５個，幫助引進人才６８１名，幫助引進技術４７７項，村干部培訓４９８期７９３５人次，實用技術培訓７５９期３０１９３人次，勞動力轉移培訓６２０期２２０６６人次，組織勞務輸出２５９３５人次，結對幫扶貧困戶２４８２２戶（計生戶９４８４戶），結對助學３８５３人。
　　另外，中央蘇區所在地的贛州老區，以及贛東北的一些革命老區扶貧開發工作也取得顯著成績。總的看，這些年來，江西以及全國老區農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，基礎設施建設進一步加強，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居民的生存與發展環境得到明顯改善。
　　二、堅持實事求是，正確認識革命老區定點扶貧工作面臨的新情況、新問題
　　近年來，老區扶貧工作取得很大成績。但就現實而言，革命老區仍然是建設社會主義新農村，構建農村和諧社會的重點和難點。由于歷史、自然條件、地理環境和工作方面的原因，目前老區仍存在不少問題，發展仍然滯后。一是貧困人口數量較大。二是有相當部分老區村集體經濟十分薄弱。三是重點貧困村多。四是老區村大多基礎設施落后，生產生活條件差。行路難、用電難、上學難、飲水難、就醫難等客觀存在。不少老區村莊水利設施落后，常年遭受不同程度的干旱缺水或洪澇災害，還有不少農戶住房破爛。五是教育、科技落后。老區學校教學設備陳舊落后，師資素質低，新建改建校舍負債多，影響老區人才培養，勞動者素質較低。吉安老區在扶貧開發中也存在一些問題和困難。具體表現為：第一、基礎設施脆弱。道路不暢，全市至今還有水庫庫區的一些村不通公路，還有的村道路不暢，經常是睛通雨不通。農田水利基礎設施落后，全市旱澇保收面積３１９．７７萬畝，僅占耕地面積的６４．６６％。水利設施工程老化，灌溉效率不高，實際灌溉效益不到設計效益的６０％。社會事業比較落后。農村中小學還有相當數量危房急待改造，鄉村醫療網點少，條件簡陋，醫技人員缺乏等問題沒有得到根本解決。第二、群眾收入低，且發展不平衡。貧困面依然較大，而且與全省、全市平均水平比差距較大。到２０１０年，全市有貧困人口９．８萬人，５９７個貧困村農民人均純收入只有２６０８元，僅占全市農民人均純收入的４６．８２％。在重點縣、重點鄉、重點村內部也同樣發展不平衡，貧富差距較大，平均數下面掩蓋了貧困戶。
　　經濟社會發展水平與老區農民的收入水平與消費水平特別是生活水平直接相關。而老區農民收入問題一定會涉及到消除貧困特別是農村貧困問題，涉及到農民自身的素質和脫貧致富的能力問題。隨著改革開放的深入?熏經濟社會的發展，我國總體說已經步入中等收入國家行列，有的地區還初步實現了現代化。此時如果還以滿足人體基本活動所需的最低營養水平作為貧困線的劃分標準，顯然已經不能適應社會發展，這樣做也必然會把不少需要幫助的人排除在外。據中國國家統計局資料顯示，２００２年底人均純收入低于６２７元的農村人口為２８２０萬人，如果把這個標準提高到１０００元，也就是每天消費將近３元，中國的貧困人口將達到６０００萬人。如果按照聯合國規定的世界通用貧困線標準人均日消費１美元，貧困人口將是中國現行標準的４倍多。按照每人每天１美元收入的聯合國標準，今天的中國貧困人口仍有１．５億．
　　
　　２００８年金融危機爆發后，我國減貧進程受到明顯影響。據有關資料統計，２００８年貧困人口只減少３１３萬，２００９年僅減少４１０萬人，平均脫貧人口規模基本回歸到２０００年—２００３年的水平。給扶貧開發特別是老區定點扶貧工作帶來的新問題、新困難的原因很多，其中主要的有：一是扶貧開發轉段的影響。總體看我國扶貧開發已經從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果階段，但由于各地發展不平衡，城鄉公共服務不均等等因素的影響，轉段時間、轉段能力難免存在一些地區差異和人群差異。二是發展差距引發的收入差距的影響。全國城鄉居民收入之比由２００２年的３．１：１擴大到２００９年的３．３３：１，絕對差距高達１２０００元。全國農村居民內部收入差距也由２００２年的６．８：１擴大到２００９年的８：１。三是減貧的成果保持不穩定的影響。據新華社２０１０年１０月１７日電，２００１年以來我國減貧趨勢呈現出明顯的馬鞍形。“２００８年的貧困人口中有６６．２％在２００９年脫貧，而２００９年的３５９７萬貧困人口中，則有６２．３％是返貧人口”。[２]這反映了貧困人口的脆弱性和致貧因素的復雜性是導致減貧成就不穩定的主要原因之一。四是制度安排特別是體制機制和政策體系的不匹配以及滯后效應的影響，再加上自然災害、市場因素、環境因素等綜合作用，扶貧工作的難度呈加大趨勢。
　　事實上，在市場經濟條件下，政府的重要職能就是要維護公平、消除貧困。溫家寶總理在“窮人經濟學”里曾把窮人比作“一個艦隊中航行最慢的船只”：“一個艦隊決定它速度快慢的不是那個航行最快的船只，而是那個最慢的船只。如果我們改善了困難群體的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況。”[３]在市場經濟條件下，大量的貧困人口聚集在老少邊窮地區，無疑對建設農村和諧社會帶來了巨大的挑戰。老區農民的生存發展狀況與收入水平直接相關，是民生中的大問題。民生所指，民心所向，國運所系；民生一頭連著老百姓生存與發展，一頭連著國家的繁榮與富強?鴉國泰民安、民富國強，這是堅持以為人本，全面貫徹落實科學發展觀的必然要求。民生問題，特別是老區人民的奔小康問題是建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會的交匯點，也是落腳點。堅持以人為本，構建農村和諧社會，必須把“三農”工作擺上黨和國家重要的議事和干事日程，只有這樣，農村扶貧開發工作才會真正落到實處，老區人民的脫貧問題，老區農民收入水平持續提高特別是改善民生、提高幸福指數、共享改革發展成果等一系列問題才會逐步得到合理地、妥善地、有效地解決，老區扶貧開發才能真正地為我國減貧事業的發展推波助瀾、添光添彩。
　　三、堅持走中國特色扶貧開發道路，深入推進老區定點扶貧工作的主要對策與建議
　　深入推進扶貧開發?熏認真抓好定點扶貧?熏是貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民、改善民生、縮小差距、促進全體人民共享改革發展成果的重大舉措，是全面建設小康社會，構建和諧社會的迫切需要。必須立足實際，提高標準，加大投入，以更大的決心、更強的力度、更有效的措施、更規范的制度安排，打好新一輪的扶貧開發攻堅戰。要堅持把集中連片特困地區作為主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務，努力實現《中國農村扶貧開發綱要（２０１１—２０２０）》提出的奮斗目標。
　　一要提高對老區定點扶貧重要性的認識。全面建設小康社會關鍵在農村，難點在農村，農村的關鍵又在老區、在山區、在民族地區和邊疆。加快老區建設，不僅需要老區人民的共同努力，更需要全社會的廣泛關注和大力支持。中央和國家機關各部門各單位、人民團體、參照公務員法管理的事業單位，國有大型骨干企業、國有控股金融機構、國家重點科研院所、軍隊和武警部隊，都要參加定點扶貧工作并承擔相應的扶貧任務。要通過定點扶貧做到對國家扶貧開發工作重點縣特別是老區的全覆蓋。各級黨委、政府要從實踐科學發展觀的高度來認識老區建設問題，要進一步提高思想認識，切實加強組織領導，強化扶貧開發責任。要通過宣傳教育工作，進一步宣傳革命老區的歷史地位和重大貢獻，形成全社會關心和支持老區的良好氛圍。要加強老區的基層黨組織建設，加強對黨員干部的革命傳統和艱苦奮斗的教育，克服依賴思想、畏難情緒和小農經濟意識，發揚勤儉創業，創新創業的精神，依靠和團結帶領老區群眾面對現實，不怕困難，用好政策，鼓足干勁，為早日實現貧困地區扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和住房；農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平的目標而奮斗。
　　二要加大對老區建設的政策扶持。一是在政策的制定上，對老區要堅持多予、少取、放活的原則。對老區縣的稅費及財政收入分配，區別對待，打破老區與非老區，發達地區與不發達地區同一財稅政策的簡單管理模式，先做到少取，而后再力爭多予。二是要建立老區建設基金或專項資金，優先解決老區人民基本生存、生活條件中急需解決的問題；財政預算列專項，解決老區的公益事業發展問題；設立老區政策性貸款，為老區建設小康提供足夠的信貸支持和金融保障。三是在扶貧資金的投入上應向老區貧困地區多傾斜，對老區基礎設施、產業建設、社會發展等要進一步加大投入，對扶貧到戶項目要提高補助標準，確保扶持的項目貧困戶能夠建得起、建得成且有效益。四是創新體制機制，完善政策體系，要通過大力推進專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧，不斷提高貧困地區、老區和扶貧對象自我發展能力，積極開展國際合作。
　　三要加快老區基礎設施建設。抓好基礎設施建設是貧困地區脫貧致富的治本之策。要在積極穩妥推進城鎮化的過程中推進市縣空間規劃工作，落實區域主體功能定位，明確功能區布局。要根據老區開發的強度、環境容量等統籌城鄉基礎設施建設。要幫助老區加快山水田林路的綜合治理，改造或新建老區鄉鎮、村衛生醫療、教育尤其是中小學等公共服務設施。進一步做好邊遠分散老區山區村莊的搬遷工作。要抓住老區產業培育開發這個重點，盡快增強老區的“造血功能”。要加強農田水利設施建設，為老區開發當地資源，調整經濟結構，推廣科學技術，搞好產前、產中、產后服務，逐步提高產業化經營水平，促進老區經濟發展創造條件。要通過專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等渠道，動員各方力量，形成合力，加大對老區基礎設施建設的投入，為促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，實現城鄉公共服務均等化、基礎設施、社會管理一體化夯實基礎。
　　四要大力調整老區產業結構。其一、大力調整農業結構，抓好貧困農戶的產業基地建設。按照各地產業布局，著重加強貧困農戶的產業規劃及發展工作。其二、扶持本地龍頭企業，增加造血功能，走產業扶貧之路，為發展壯大村級經濟注入生機和活力。其三、切實抓好以畜禽、水產為主的養殖業發展。合理調整畜牧業內部結構，建立優質商品豬、優質肉牛、優質家禽等生產基地；推廣林果、花卉、藥材等特色種植業和林果業發展的新技術、新品種，提高養殖業、種植業的產業化水平。其四、因地制宜，堅持宜工則工、宜農則農、宜牧則牧、宜漁則漁，宜服務業則服務業，大力培育特色經濟。對于產業比較優勢較弱的貧困地區，應立足于本地特色，面向市場，挖掘本地土、特、新、奇產品，走小而精、特而優之路，使之成為農民增收的一條新門路。其五、積極引進農產品加工企業，提高農產品深加工的質量和檔次，提高農副產品加工的科技含量和綜合效益。
　　
　　五要積極推進邊遠山區扶貧搬遷。扶貧搬遷有利于加快貧困山區脫貧致富的步伐；有利于降低扶貧成本，節約投資，提高扶貧效益；有利于保護生態環境；有利于勞動力和土地的合理流動、流轉，促進產業的分工；有利于推進農村城鎮化建設和發展。如井岡山革命老區山清水秀，最大的優勢就是自然生態環境。在實施扶貧開發的過程中，既不能為了山區農民脫貧而破壞環境，也不能為保護環境而讓山區農民繼續受貧。生態移民、扶貧移民、移民建鎮，在解決革命老區和貧困地區發展問題上具有十分重要的地位。要進一步加大搬遷扶貧的力度，把生存環境惡劣、生態保護重要的山區、水庫地區和生態保護區的貧困農戶搬遷出來，切實改善他們的生存與發展條件。
　　六要加大對老區財政轉移支付力度。一是進一步加大對老區扶貧資金的支持力度，重點解決貧困鄉鎮、貧困村的通電、通水、通路等基礎設施和基本公共服務設施投資建設問題。二是進一步加大對老區一般性轉移支付力度。要制定對老區、貧困地區轉移支付的政策，加大對財政困難貧困縣的均衡性轉移支付補助。三是適度調整財政收入返還體制，增大貧困縣發展經濟的積極性。建議適當對貧困地區特別是老區從稅收體制、稅收分享比例及上繳稅收返還等方面研究出臺管根本、管長遠的支持、扶持政策。四是建議中央和省一級在要求貧困縣落實相關專項資金配套政策時，更多考慮縣財政的承受能力，盡量減少或不要求市縣兩級財政給予配套資金，以減輕貧困市縣財政壓力，爭取更多更直接有效的資金和項目支持。五是要進一步促進國家、省和財政收入狀況好的市、縣建立財政扶貧資金穩定增長機制，明確扶貧投入增長比例，確保財政扶貧資金增長幅度高于財政收入增長幅度，為扶貧開發提供可靠的財力保障。
　　七要完善老區扶貧工作機制。要圍繞消除制約扶貧工作的體制性障礙，完善項目審批機制。目前不少地方扶貧項目的審批權還放在省一級，這不利于調動貧困縣的積極性，也使貧困縣在項目的選擇上缺乏主動性。建議項目的審批權應下放到縣一級，給重點縣一定的自主權，以調動貧困地區群眾參與扶貧開發的積極性，使扶貧工作特別是開發性扶貧的項目、資金的安排更加透明公開，更加有利扶貧對象的監督和參與。要進一步完善扶貧績效考核機制。要根據市場經濟的特點，各級政府要在為農村扶貧開發創造公平競爭的環境上下功夫。對重點扶貧縣、鄉鎮村、項目或工作點要實行激勵約束機制，出臺行之有效的考核辦法，建立嚴格、經常性的管理監督制度和科學的準入、退出制度，獎優罰劣，動態管理。對于那些領導重視，工作抓的緊、抓的實，成效顯著的，在扶貧項目資金分配上予以傾斜；對工作不力、成效不大的，要嚴格執行問責制；對連續幾年貧困面貌沒有根本改善的要從輿論、道義、制度上給予制約與懲罰。
　　八要加強扶貧法制化建設。扶貧立法的缺失，直接影響扶貧工作的地位和一些扶貧開發重大問題的解決。國家應加快扶貧立法進程，從法律上將扶貧開發的基本方針、目標任務、政策措施、監測評價、機構隊伍等固定下來，使扶貧工作有法可依，使依法治貧有法制保障。要抓好農村貧困人口最低生活保障制度和扶貧開發政策的有效銜接。通過分類指導、政府支持、社會各界幫扶和農民自力更生相結合，實現對農村貧困人口的全面扶持。要從程序、政策、管理等方面圍繞扶貧立法作出銜接工作的規定，使專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧與扶持政策特別是產業開發、扶貧易地搬遷，雨露計劃培訓、危房改造扶貧、經濟實體股份分紅等扶貧工作逐步走上有規可循、有據可查、有法可依的軌道。
　　注釋：
　　①《老區建設》，２００８年第１３期第４頁。
　　②新華社２０１０年１０月１７日電，井岡山報２０１０年１０月１８日第四版。
　　③《中國剪報》，第１１５期，２００７年１０月１０日，第一版。
　　[參考文獻]
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　　[４]溫家寶．解決民生問題首先要著眼于困難群眾[ＥＢ／ＯＬ]．ｈｔｔｐ?押／／ｎｐｃ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／２８３２０／７８０７２／７８０８１／５４７９９６７．ｈｔｍｌ，２００７－０３－１６．
　　[責任編輯：上官濤]