義務教育績效工資政策背景及顯著問題分析

　　2008年12月21日新華網消息：國務院總理溫家寶近日主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，決定從2009年1月1日起，按照管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持的原則，在全國義務教育學校實施績效工資.確保義務教育教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平，同時，對義務教育學校離退休人員發放生活補貼。
　　
　　一、績效工資政策的國際背景
　　
　　1　國外績效工資的跌宕起伏
　　公立學校教師績效工資最早在1710年英國部分地區實施，教師薪資建立在學生讀寫算的測驗成績基礎上。20世紀20年代和30年代，“科學測量”開始在這個國家以智力、能力和成就測驗的形式興起。有許多評估教師熟練程度和學生成績的方案出現，但最棘手的問題是沒有一個方案能夠在教師的教學功績和學生的學習成就之間建立一個穩定的關系模型。盡管如此，2000年，英國教育與就業部發布了《中小學績效管理》的通告，推出一種新的教師評價制度——績效管理評價制度，該評價制度在2001年得以迅速推廣。
　　上世紀20年代以來，美國公立學校開始了績效工資制度改革實驗，但由于教師的激烈反對和績效工資制度本身的弊端，在其后的幾十年里逐漸停了下來。20世紀80年代中期，《國家處在危機中》建議教師工資應該具有“專業競爭性、市場敏感度、以績效為基礎”。美國的基礎教育改革開始注重績效為本、優質為先，在這一背景下，單一工資制遭受了更為嚴厲的批評。里根總統贊同績效工資的想法，在各級政府和學區的鼓勵和要求下，學校績效工資改革又掀起了高潮，引起了各界的關注和爭論。這些實驗常常基于監督者的評估為教師付薪，常常導致教師對評估主觀性的不滿和怨恨。結果又一次績效工資的改革實驗曇花一現。盡管績效工資長期失敗，但是于90年代末再一次成為公眾討論的話題。2009年3月10日，在全美拉美裔商會上，奧巴馬重申支持以績效為基礎的教師工資制度，并贊揚了南卡羅來納州在這一領域所做的工作。呼吁更加重視數學和閱讀，支持以教育創新為特色的特許學校。改革目前雖遭受很大的阻力，但受到了兩黨的支持。
　　
　　2　國內教師工資問題顯著
　　在績效工資政策出臺之前，我國政府為提高教師工資待遇在法制建設和財政投入上做出了很多努力，但是一些問題仍然沒有得到解決。
　　(1)義務教育階段教師工資水平偏低
　　由于教育線長面廣，國家財力又不怎么富裕，導致多年來教師工資橫向比較不容樂觀。教育部不久前發布的2008年《國家教育督導報告》指出，我國義務教育階段教師工資收入水平依然偏低。2006年全國普通小學、普通中學(包括初中與高中)教職工年均土資收入為17 729元和20 979元，分別比國家機關職工年均工資收入低5 198元和1 948元。這表明，“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”的法律規定尚未真正得到落實。
　　(2)教師收入差異顯著，影響師資均衡
　　①外部差異與內部差異。外部差異主要表現在教師待遇與其他一些職業相比，相對較低，尤其是與公務員相比。教師工資的內部差異表現有許多，首先是各級學校間教師收入存在差異。研究顯示，北京市三級學校內部，普通高等學校與普通中學教師的工資水平比較高，而小學校教師的工資水平則顯得相對低一些。另外，在教師性別、教齡、學歷方面也存在著工資上的差異。
　　②區域差異與城鄉差異。經濟發達地區的教師收入與欠發達地區的教師工資是有差異的。研究者們通過對北京教師工資水平與全國教師平均水平比較，得出幾個特點：第一，無論是在整個教育行業，還是在二級學校內部，北京市的教師工資水平都要毫無疑問地高于全國平均水平。第二，從教師工資的增長幅度上看，北京市的教師工資增幅要明顯高于全國教師的平均水平。第三，隨著時間的推移，北京市教師的工資水平和全國教師工資的平均水平之間的差距越發的加大了。在教師工資的城鄉差異研究方面，有研究者的調查：雖然各省情況略有差異，但總體情況是，城市教師的平均工資收入、課時津貼以及年節等獎酬金、崗位津貼等都明顯地高于農村教師∞。由于這種工資差異等原因，也形成了農村教師和城市教師向上流動和向下流動的不同心態和不同特點，這給農村教育發展帶來一定的影響
　　有研究表明，中西部地區尤其是農村地區教師流失現象嚴重，流失的原因與這些地區教師的工資待遇和區域經濟發展水平差距有很大關系。教師尤其是義務教育階段教師的工資待遇和生存問題始終困擾著廣大教師，同時也困擾著教育事業的發展。
　　(3)教師激勵機制欠缺
　　目前很多學者研究表明，由于激勵機制欠缺，中小學教師職業倦怠問題嚴重，激勵教師的積極性成為學校管理的重要任務。田靜敏對新形勢下教師工資激勵機制進行了探討，提出教師的工資結構應符合社會主義市場經濟規律和教師工作特點，實行按勞分配原則，除標準工資外，還要建立等級津貼和特殊工資，從而保證教育人才的穩定和提高，提高教育的國際競爭力。
　　
　　二、績效工資政策實施后的顯著問題
　　
　　自政策出臺以來，本研究通過網絡密切關注各方面對績效工資政策的反應，并對義務教育階段中小學校長和教師進行調查研究，先后在北京、綿陽、貴州等地作了多次訪談和兩次問卷調查。時至今日，績效工資政策出臺已兩年。經調查發現，績效工資實施后存在一些特別值得關注的問題。
　　
　　1　校長角色“尷尬”。
　　在整個績效工資政策實施過程中，“校長”處于一個非常特殊的地位。他是政策實施的對象，同時也是政策實施的一個主體。他既在被考核的范圍內。也在參與制定該校教師的績效考核方案。中小學校長在績效工資政策實施中的權力究竟該有多大?他們有沒有制定績效考核標準的能力和條件?其工資水平應該達到什么程度?對校長的考核應該由誰及按照怎樣的標準來執行?這些都是校長們面臨的問題，也是教師們關注的焦點。
　　有報道提出，要警惕教師績效工資異化為過度集權。廣東省自實行教師績效工資以來，一些地區和學校分配方案出現“偏行政、輕教學”的現象。“工作20多年的一線教師待遇，可能還不如20多歲的學校團委書記。”“學校行政人員最高工資可達一線教師的3.5倍”，一線教師獲益不多，引起強烈反響。教育的過度行政化，導致了學校領導在政策制定和資源分配中掌握了絕對主動權，學校領導既當裁判員又當運動員，導致領導多、老師少也就是很自然的了。湖北三峽某校長的績效工資由教育局來考核發放，其績效工資基本是原來工資總量的0：5倍，所以，工資總量為原來的1.5倍。該校長的9.5倍的績效工資的發放標準及來源成為教師們議論的焦點。
　　
　　2　績效量化難以解決分配難題
　　教師教書育人工作很難以量化的形式來評價，因此，如何就教師的教學進行公正的量化或者質性評價，是否把升學率和考試成績考慮進去及如何考慮等問題，是各位教育局長們關心的一個問題。技術支持直接影響教師對績效工資評判標準的合理性及公正性的質疑。如何在政策實施過程中保證其合法性、公平性和實效性，既是教育領域價值判斷問題，也是一個很重要的技術性問題。
　　績效工資考核項目一般由幾塊構成：主要包括教師所帶班的學生學業成績、課時、教研情況、參加活動及獲獎情況、出勤率、教案等方面。所占比重各不相同。績效工資的考評大都依據教師工作量來定，把各項工作以點數的形式轉換為課時量。不同學科之間、行政人員與教師之間、后勤與教師之間工作量應該怎樣換算頗有爭議。目前出現了幾種分配傾向：因為教師學科的不同而導致工作量的差距；輕行政，偏教學；輕教學，偏行政；新一輪“大鍋飯”帶來的不公平。這些表現都是績效難以量化，因而難以解決分配不公平問題的結果。
　　
　　3　激勵效果不理想
　　實施績效工資后，校長所受激勵并不明顯。2010年，大部分地區績效工資落實的背景下，只有40.6％的校長想做得更好一些，53.1％的校長沒有變化，6.2％的校長未置可否。在校長們熱烈的期待后，績效工資真正起到激勵作用的校長還不到一半，想象與現實存在很大差距。其中，因為績效考評標準難以把握，績效工資政策帶來的矛盾和壓力挫傷了_部分校長的工作積極性。
　　實施績效工資后，教師工作積極性也未得到顯著提高。只有28.1％的教師工作更為積極，56.2％的教師沒有變化，9.4％的教師工作態度消極，另外3.1％的學校不清楚教師的工作積極性變化。目前，調查中發現，62.5％的學校已經落實績效工資，15.6％的學校正在落實績效工資，而只有28.1％的學校校長感覺到教師工作態度變得更積極了。可以看出，績效工資政策的實施激勵效果離政策預期相差較遠。
　　
　　4　工資收入差距問題未能解決
　　(1)擴大了地區間工資差距
　　義務教育中小學實施績效工資，仍然未能解決義務教育學校教師地區收入差距大的問題。財力雄厚的廣東東莞、云南昆明等市區施行績效工資以來.教師的平均工資及福利水平都比以前大大提高了，最高可以拿到6 000多元，最低也在4 000以上，工資差距最大在1 600元。但是一些財力較弱的地方，比如湖北三峽某校教師工資總量基本沒變，只是人均增加了400。“績效工資不僅起不了作用，還挑起矛盾，激起老師對職業的倦怠”，教師們對此意見非常大。
　　(2)同城不同酬現象嚴重
　　同一區域不同學校教師工資水平相比，40.6％的被調查校長所在地存在同城不同酬的情況，9.4％的校長不清楚是否存在這種情況。在訪談中，有的校長和老師反映，同一個城市內部，市區學校、縣區學校、城鄉結合部學校的教師工資水平存在很大差異，引起更多的教師往城市流動。但也有教師反映“農村學校教師和重點校成績是不一樣的，他們和我們拿一個水平的績效工資，我們不服氣。這樣，農村的教師要比城市的幸福啊，工作量小，壓力小，工資還照拿!”同城同酬與同城不同酬都會成為不同學校教師爭議的重點。目前應當針對“農村教師和城市教師對教育的貢獻有何不同”達成一個共識。
　　(3)與公務員工資比仍存在差距
　　據調查，與當地公務員水平相比，只有9.4％的學校教師工資水平不低于當地公務員工資，40.6％的學校工資水平與公務員差不多，50％的學校教師工資水平低于公務員工資水平。可見，與績效工資政策目標規定的工資水平相比還有很大差距。
　　
　　三、啟示和建議
　　
　　我國義務教育績效工資政策與英美績效工資政策出臺的動因有些相似性：一是市場經濟的大背景，二是教師激勵的需要，三是提高教學質量的要求。從英美績效工資政策跌宕起伏的走勢來看，績效工資政策實施的背后總是有國家領導層面的支持，存在的最大問題是如何確定教育領域績效工資考核的標準和方法。我國績效工資政策實施急需經費和考核標準操作的技術支持，因此，實施過程中肯定也會有彎路。
　　考核標準在教育領域歷來是個很有爭議的問題，不是短時間幾個人能夠解決的。針對我國義務教育教師工資現狀，提出以下幾點想法。
　　
　　1　明確首要任務
　　我國義務教育教師薪酬管理的首要任務應當是普遍提高義務教育教師工資水平，并逐步縮小全國義務教育階段教師工資水平差距(按當地實際購買力水平來比較)，與此同時提高教師工資待遇的外部競爭性，這樣才能夠穩定教師的職業精神的投入并真正提高我國教師職業吸引力。在此基礎上，我國可以進一步完善教師資格認定、招聘、薪酬、考核和辭退等制度。
　　
　　2　調整績效工資政策
　　績效工資分配標準的制定權和制定程序應該予以重新規定，分配標準的制定權應該上移，制定程序應該公開、透明、民主，在廣泛調研的基礎上進行；績效工資總量應該加以提高，不能損害教師的既得權益；以具體可行的措施保證財政投入的來源和渠道暢通，保證不同地區教師的收入具有同等購買力。
　　
　　3　改革完善教育管理制度，加強宣傳指導
　　我國教育管理體制還不健全，預測和應對問題的靈敏度還很欠缺。在教師薪酬管理過程中，需要進一步培養教育管理人才，改革完善國家對學校的各層面的教育管理體制，并做好教育管理中的宣傳指導工作。
　　
　　(責任編輯　付一