土地財政戒不掉的鴉片

　　土地財政對推動中國城市化發展功不可沒，但也被詬病為房價高漲的罪魁禍首。土地財政已經占地方政府一般預算收入的50%，成為地方政府戒不掉的鴉片。
　　
　　土地財政，是民間對地方政府借地生財做法的戲稱，通常指一些地方政府的財政來源過度依賴經營土地獲得收入。其中，通過出讓土地獲得的土地出讓金收益是土地財政的重中之重，號稱地方政府的“第二財政”。曾經流行的一句口頭禪，“吃飯靠財政，建設靠土地”。中國城市化發展進程的快速推進，城市建設水平不斷提升，土地財政可謂是功不可沒。
　　同時土地財政也是飽受詬病的話題，輿論認為土地財政是房價居高不下的罪魁禍首，“水漲船高”地推動房價一路高歌。又愛又恨的土地財政究竟是對是錯，與我們有著怎樣千絲萬縷的聯系，土地財政背后又隱藏著怎樣的故事？
　　
　　借地生財三路徑
　　談到地方政府“借地生財”的致富經，開源生財有三道，一是通過供應土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國有土地使用權等多種供地方式，其中出讓土地使用權獲利頗豐，俗稱“賣地”；二是獲取依附于土地發展的建筑業和房地產業的營業稅和相關稅收，納入地方稅收收入；三是利用土地融資，地方政府融資平臺利用土地抵押獲取貸款。地方政府正是摸索出了這三條財路，把國有土地的價值發揮到極致。
　　
　　賣地生財
　　“賣地”獲取土地收入主要包括：土地出讓金、土地租賃租金以及其他供地方式獲得的收入。其中，土地出讓金是出讓國有土地使用權獲得的收益，土地租賃租金是租賃國有土地使用權獲得的收益。出讓與租賃使用權性質上的差異，出讓收益遠勝于租賃收益。由于政府可以通過出讓獲得巨額收入，土地出讓金也被譽為“第二財政”。
　　
　　附地生財
　　1994年，中國實行分稅制改革增加了中央財政收入，相應地削減了地方財政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產稅等小稅種，主要稅種都要與中央共享收入，這就使得土地相關的稅種成為地方政府擴充稅源的首選。
　　除了直接征收土地相關稅收，還能征收依附土地的房地產業和建筑業營業稅，營業稅雖然屬于央地共享稅種，但是除了鐵道部、銀行總行和保險總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都歸地方所有。因此房地產業和建筑業的營業稅成為了地方稅收的重要稅源。
　　
　　押地生財
　　地方政府還可以通過地方融資平臺，抵押土地資產獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。地方政府通常以土地儲備中心、開發區等為載體向銀行進行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補城市市政建設資金不足。地方政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金是償還債務的主要來源。
　　千年靠山帶來了金山銀山，賣地、收稅、抵押三個環節一環扣一環，形成了土地財政的生財模式，為充實地方財政收入，開展城市建設等方面做出重大貢獻。正所謂“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，地方政府在土地財政的生財之道上，走出了以“經營土地”來“經營城市”的道路。
　　
　　土地財政坐穩半壁江山
　　2000年以前我國城市土地市場機制的作用并不強，行政劃撥仍是最主要的供地方式。從2000年開始，地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉化為有償出讓。
　　
　　五項土地直接稅收占15%
　　這五項稅收都屬于地方稅，即稅收屬于地方一般預算收入，稅收資金支配權歸地方政府。我們可以看到盡管我國實行了“史上最嚴厲的房地產調控政策”，從今年1-9月份的數據來看，房地產相關稅收僅契稅表現為增速回落，其他稅種仍保持較快速度增長，占地方一般預算收入的比重也與前兩年類似，今年前三季度五項稅收占地方本級收入15.8%，看來房地產的冬天并不太冷。
　　
　　兩項土地間接稅收占13%
　　土地間接稅收房地產營業稅和建筑業營業稅數據財政稅務部門沒有公開，暫不能放入土地財政的計算，但是房地產營業稅的收入金額較大，不納入計算土地財政的規模偏小。根據財政部發布的數據，今年前三季度房地產營業稅2968億元，建筑業營業稅2226億元，占地方本級收入的13.1%。如果考慮房地產對金融信貸和建筑業相關行業的拉動作用，土地間接稅收在地方一般預算收入中的比重更高。
　　
　　土地非稅收入占20%
　　我國的財政收入來自稅收和非稅收入兩個方面，非稅收入泛指除稅收收入以外的其他財政收入，統計年鑒公布的“財政收入”中只體現了一般預算的非稅收入，而包含著土地出讓金的基金預算收入等非稅收入并不在公開的財政收入中。所以經常有人疑惑，為什么國土局公布的土地出讓金數據，遠大于統計局公布的非稅收入。
　　
　　土地出讓凈收益超35%
　　從表3我們可以看出，土地出讓金純收益基本在土地出讓成交價款的35%以上， 土地出讓金純收益相當于地方政府一般預算收入的20%左右。
　　前面我們估算的土地相關稅收收入，五種直接稅收和兩種間接稅收相加起來約占地方一般預算收入的28%，土地出讓金純收益一項對地方財政的比重就超過20%，可以說，土地財政相當于地方一般預算收入的50%。
　　
　　 “戒掉”土地財政重在政府轉型
　　1998年市場化改革，房地產復蘇，2002年土地招拍掛，“土地財政時代”開始，2007年達到癲狂，地王不斷涌現，2009年4萬億救市導致2010年全民炒房。深度依賴土地創收的地方政府，“寅吃卯糧”的土地財政難以為繼，土地財政路在何方？
　　一是要“戒掉”地方政府對土地財政的渴望。土地財政的根源問題是投資型政府，政府承擔著發展經濟的重任，土地財政充實了地方財力，撐起了城市建設，推動了經濟增長。如果卸下GDP“保8%、保10%”的經濟指標，把發展經濟的任務交給市場，繼續深化市場機制改革，公共事業向民營化轉型，經濟重心向內需轉型，政府向服務型政府轉型，“戒掉”土地財政的根本動力。
　　二是要“戒掉”地方政府對土地財政的依賴。內地的土地有償使用制度主要是學習和借鑒香港地區的土地批租制，這種制度安排類似把若干年的地租貼現一次性收取，能迅速聚集財富，使政府能有充實的資金投入城市建設。但香港政府并沒有陷入過度依賴“土地財政”的局面，關鍵就在于香港政府把土地收益納入基金管理，及時公開土地收支的相關信息，接受民主監督，杜絕了支出使用的隨意性。把土地非稅收入資金納入預算約束，收支接受人大和公眾的監督，以公開透明的收支明細斷掉地方政府挪用土地非稅收入資金的念頭，杜絕地方政府對土地非稅收入“動歪腦筋”。
　　土地財政雖然能解一時之急，卻不是長久之計。沒有土地財政的支持，地方財政可能深陷債務問題；繼續依賴土地財政，地方政府就更加難以自拔。為今之計，只有痛定思痛，逐漸“戒掉”土地財政這味“鴉片”。地方政府與其“伸手”為“限購令”松綁，倒不如好好琢磨如何為自己“松綁”，擺脫土地財政的束縛。
　　
　　作者為經濟學者，本文僅為個人觀點，不代表任何機構