王錫鋅:用公開支撐公共社會

　　阿基米德曾經說過，給我一個支點，我能撬起整個地球。王錫鋅說，我找到了一個支點，撬起中國的改革大業，它就是“公開”
　　
　　9月28日，北京大學法學院教授王錫鋅帶領他創立的北京大學公眾參與研究與支持中心發布《中國行政透明度報告·2010年度》。這天，剛好是國際知情權日。
　　與去年首份《行政透明度報告》相同，這次也引起了軒然大波，王錫鋅更接到多個來自政府機關的電話。
　　“其實，我們呼吁三公消費公開、制作行政透明度排行榜、推動信息公開等，絕對不僅僅為了公開，在當前，‘公開’是推動改革大業的切入口，是自上而下的政治動員與自下而上的社會動員的最大公約數。”
　　
　　偶遇行政法，便迷上了“公開”
　　算起來，王錫鋅專門研究行政法已經有20年，對公開透明的觀察也有相當年頭。回想自己的法學之路，他選擇行政法領域卻是偶然，甚至走上法律的道路也是“誤打誤撞”。
　　1986年，我國法制建設剛發展，少年王錫鋅高中畢業，最想做的事就是考個大學找到一個工作，想起“法律”代表著借債還錢、殺人償命，于是，他選擇法律專業，考上中南政法學院。
　　一晃四年。
　　巧的是，1990年，王錫鋅畢業這一年，制訂于1989年的行政訴訟法開始實施。
　　這部法律對于行政法學意義重大。現在，行政法學界普遍認為，行政法的發展最重要的推動力就是行政訴訟法的制定和實施，它第一次使“行政”有了制度化的機制，使“依法行政”有了一套法律的剛性的約束。對于王錫鋅來說也十分重要，它決定了自己一生的職業方向。
　　當時的行政機關對這部法律十分重視，但缺乏相關專業人才。法律科班出身的王錫鋅來到湖北省武漢市政府法制辦，主要從事與行政法相關的工作。
　　一年后，他回到自己的母校從事教學研究工作，專業也是行政法。
　　王錫鋅說，在一年的實務中自己發現了很多問題，與在學校遇到的問題不一樣，例如對于“依法行政”，學院派的觀點就是要通過建立一套模范化的法律，并且要求政府按照它去做，最后建成模范化的政府；但從行政機關的角度來說，它更關心的是政府的職能、管理的目標如何實現。
　　“那時回到學校，與其說是去做研究、教書，不如說是需要回去學習。”王錫鋅說。
　　加之喜歡學校里自由的氛圍，王錫鋅從此待在了校園。1993年考上北京大學法學院的碩士、再讀博士，出國訪學，1999年回國后留任北大教書。
　　阿基米德曾經說過，給我一個支點，我能撬起整個地球。王錫鋅說，我找到了一個支點，撬起中國的改革大業。
　　它就是“公開”。
　　
　　持續性觀察者
　　《方圓》：為何會關注行政透明度？
　　王錫鋅：改革的過程中有許多東西很難去撼動，改革現在進入深水區、攻艱區，也就是利益的博弈更加白熱化。如果這時要直接改變利益格局，硬碰硬的話，阻力會很大。我認為，一種改革的技術就是，我們先不談實質性問題，轉向一個程序性問題：公開。
　　如果公開了，老百姓就看得到，就會說什么是不合理的、什么是壟斷利益。這樣，程序性的改革會為實質性的改革營造一個非常有利的環境。這是一種改革的策略，“公開”是那個四兩撥千金的支點。
　　《方圓》：如何評價我國的行政透明度？
　　王錫鋅：報告出來后，我最意想不到的是，行政機關的反映都很具有建設性。很多部門給我打電話，不論是被評“好”還是“差”的部門，打電話無非是想表達，我們如何能一起把這個東西做下去。
　　我不是在替誰說話，作為一個持續的觀察者，我認為，中國的信息公開的發展非常快。從我們報告里的數據就可以直接觀察到，并且一些之前不公開項目的現在也公開了，比如財務公開、行業公開。
　　唯一一個一直沒有多大變化的是公用企事業單位的信息公開。這也是我們接下來的關注點，要去敲開它。像紅十字會，供電、供水、供氣公司等承擔政府的公共服務職能的，又與老百姓的日常生活密切相關，他們的公開程度遠遠不夠。
　　
　　信息公開的“省強部弱”
　　《方圓》：連續兩年的報告顯示，國務院下屬機構的信息公開方面的得分遠遠落后于省級部門，如何看待這種“省強部弱”的現象？
　　王錫鋅：“省強”，有兩個方面的原因。一是政府對信息公開的推動，主要是中央對地方，所以省是第一個層面，接受到的推動力非常大，越往基層走，越弱。
　　第二，從時間跨度上，這種推動力在未來也會不斷遞減，它是不可持續的。信息公開是政府的自我革命，自己來推動自己，但是推一點、推一點，推到一定程度時，下級官員和政府會說，讓我們公開，你先公開。也就是說，公開到某個點上，整個對政府要自我犧牲。假設這場自我革命可以徹底的話，它的前提必須假定人都是天使，或者完全是利他準則，不考慮自己的利益。這又與現代法治的預設是不一致的，也和我們日常生活的經驗知識不一致。
　　至于“部弱”，其實各部委是國務院的組成部分，“中央”也就是它們自己。比如國務院要求什么，除非明確要求哪一個部如何做，否則就是它的部去要求下面做。他是動力源，誰來監督它呢？可做可不做。也就是說，這個動力就轉到別的地方去了，它自己老是給力不受力。這是層級制一個比較典型的特點。
　　《方圓》：那應該怎么做？部委不受力，基層弱受力。
　　王錫鋅：這個問題不光是中國遭遇的。其實從人的角度來說，信息的公開和保密一直是一對矛盾。但問題是，政府不同于個人，它就算不愿意也必須公開，因為從政治倫理上說，我們是主人，它應該告訴我們。
　　所以，就是要做到即使政府不愿意，但一定有辦法讓它不得不這么做。這就是法律的機制。
　　另外還有政府內部的責任機制，如果它不公開了它必須負責任。同時，我認為從保密的行政文化轉向公開的行政文化還要有激勵，例如采用考核評優的機制，讓做得好的人有一種實現感。
　　還有就是社會的參與。包括了媒體、社會機構和老百姓的參與。其實，我現在是幫媒體做事，要知道，在美國，信息公開是媒體聯合會來推動的，他們在每年的信息公開周大量登載各種各樣的推動政府信息公開的報道。因為媒體和信息公開是天然的盟友，他們有共同的價值追求。還有機構，例如我們中心做的工作，在法律上來說，就是對政府信息公開的社會評價。
　　
　　有時候我感到很痛苦
　　《方圓》：你辦公室放了有很多快遞包裹，是各地訪民的來信嗎？
　　王錫鋅：不只快遞，還有電話。找我的都是拆遷問題，就是因為我們做的征收條例的上書。
　　《方圓》：你怎么做？
　　王錫鋅：我所能做就是傾聽。昨天下午我接了一個電話，和一個老太太打了一個多小時。我說，你打這個電話，你不說我都知道是怎么回事，我所能做就是傾聽。她一聽這個話就開始哭，說我的房被政府拆了，政府說的話也不兌現，因為這個事情我們家已經有三個人死了，都是氣死的。我現在就想做個事，舉白旗，到政府門口說我投降了。
　　但我什么話也不能說，我只能聽她說完。我唯一能做的就是傾聽。我真的沒有辦法幫她。
　　《方圓》：我感覺到你的無奈。
　　王錫鋅：訪民的問題，我真的感到很頭疼，有時候我感到很痛苦……
　　我感覺到那種深深的無力感。一方面你聽見了、你看見了，又不能假裝你沒有看見。另一方面你沒有能力、精力去幫她解決她這些個案。解決它們需要大量的精力。
　　首先要搞清楚她說得是不是（事實），法律層面上能不能解決。首先要了解。但了解了，就能解決嗎？我接觸的這些人，包括到北大拉橫幅下跪的，回去后就被抓起來了，后來他們的家屬又到北京來找我……很痛苦。
　　《方圓》：有沒有想過這背后發生了什么，為什么會產生這么多訪民？
　　王錫鋅：在中國這個廣闊的國土里，底層正在發生的許多故事，我們都不清楚，但從這些案子上看，如果悲觀地看的話，基層的公共治理混亂、無序，非常嚴重。
　　
　　為什么他們要到北京來。他們說，中央很多東西都是到位的，你們這些學者幫我們講了很多話，最后法律也是這么規定的，但為什么不落實？他們要找中央的領導，政策、法律都很好，但是落不了地。這就是中國基層治理的問題。
　　基層到底誰在治理，民眾有沒有參與，這些利益相關者，對于地方治理中影響他們利益、權利、甚至命運的事項他們有沒有影響力和控制權。比如，要拆我的房子了但可能我都還不知道，我不知道，更沒有能力去改變它。公平在哪里？
　　《方圓》：為什么現在基層治理會出現這種情況？
　　王錫鋅：其實治理的結構是相同的，只是矛盾在基層出現。因為所有的治理，是層層落實下去的，最終落地的時候矛盾在那里噴發。政治哲學有句名言，叫所有的政治都是地方性的（all politics are local.）。影響每個人的就是他所生活的這個區，所以矛盾在那里就更加激烈。它是管理體制共有的問題。這就是基層治理的重要性。
　　
　　樂觀主義建設者與微觀民主
　　《方圓》：面對現在的法治現狀，你有什么體會？
　　王錫鋅：如果說我們過去曾經過有“無法無天”的話，中國現在在某些領域仍然是“有法無天”。是有法的，但公平正義有沒有得到實現？這還是個問題。所以法治的進程，還在旅途上，可能剛剛出發。
　　《方圓》：在這條道路上你扮演了什么角色？
　　王錫鋅：我是個建設者，同時我是個樂觀主義者。如果只是簡單地抱怨一通、質疑一通，或者說把問題羅列一下，能夠做這個工作的人很多，但我認為我們這個變革的時代，它需要批評者，也需要建設者，或許在某種意義上，那些具有批判能力的建設能力，可能是我們更需要的。我總是想，看到這些問題時，應該更多地看到問題的背后，以及面向未來可以做一些改進。
　　包括我現在在做的，推動參與、公開，并且借助這兩個治理的工具去推動微觀民主的治理，它們是從問題出發的，但最終會轉向一個建設性的取向。可能每個人都有他選擇的路徑，我覺得這個路徑在我們這個社會中，它有一定的行動空間，可以做一些事情，可以做一些改良。
　　在這個意義上，總是可以找到樂觀的地方。
　　《方圓》：那你這位建設者想建什么？
　　王錫鋅：從目前所做的透明度觀察來說，我們想達到光照更加充足的公共治理。現在公開透明已經成為社會認可的價值了，接下來就是如何把這種理想變成現實。不是只喊一些口號就行了。
　　當然現在政府已經在做了，自上而下地推動了，但我們是權利的主體，也是最終的受益者，我們不能只是干等著。所以我想做的就是，推進更高程度的透明，激活社會的自下而上的推動。
　　另外就是要建設一種更有效、更高質量的公共治理。對一個公共問題的討論，例如城市的規劃、小區的治理、環境問題的評價，還有類似垃圾處理廠選址等公眾關心的敏感問題，應該建立起一種開放式的，或者叫合作式的體制。我把它叫做“微觀民主”。
　　與“宏觀民主”不同，宏觀民主解決國家大的架構、大的權力問題，例如人民當家作主、人民代表大會制度，解決的是國家權力合法性問題。但是這些權力在國家日常生活中怎么樣有效地得到落實，真正地反映人民在管理事務，則需要引進多種形式，其中包括了民眾參與。“微觀民主”與宏觀架構不矛盾，它是一種補充，是實現民主管理功能所必需的。
　　《方圓》：怎么做來達到這種有效的公眾治理？
　　王錫鋅：要想實現微觀民主，我認為只要引進兩個最核心的治理基礎：公開、參與。
　　公開，是政府的信息向外部輸出，讓民眾知道；參與，是社會的信息向政府的內部輸入。輸入和輸出構成一個循環，運行的時候就像一個螺旋式上升，使政府治理更有效、老百姓更信任政府。這是一種包容式的治理，不是把民眾當做決策對象。這種微觀民主可以解決中國治理中非常重要的機制。我從過去到現在一直在做的。
　　其實昨天接到那個老太太的電話時，我的內心都是很矛盾的，但我最后還是跟她說，如果你要來北京的話我會見你的。我覺得，她之所以這么多年來堅持，是因為她覺得這個社會上還有公平，也許對于她的個案的東西我還不太了解，但是對于她一直堅持的東西我有一定了解，因為我也相信，公平在某種程序上是應該得到實現的，那些價值本身以及那些這么多年來一直堅持的人是值得我們敬重的。
　　我們這個社會，無論什么時候我都會覺得它是好的，盡管生活有時偏離了價值的指引。如果你相信它的話，你應該力所能及地去做一些事情，盡管你的能力有限，但至少你可以去盡你可能盡的力，你試圖去實踐。
　　責任編輯：張羽
　　
　　2010年度中國行政透明度報告掃描
　　該報告基于北大公眾參與中心開發的《中國政府信息公開評測指標體系》，對國務院下設的43個機構，全國30個省級政府，以及河北、吉林、陜西、上海、廣東、四川等六個省下屬的所有地級政府進行了觀察和評估。
　　評測團隊將《信息公開條例》的執行情況做了打分和排名，指標體系包括組織配套、制度配套、主動公開、依申請公開以及監督和救濟。
　　報告總體認為，國務院各機構的總體得分相對于省級行政單位來說分數偏低，整體表現不盡理想。
　　從報告中看，43個國務院下設的機構只有12個部門得分60分以上，及格率僅為20.9%，平均分為51.7分。得分最高的是國家知識產權局，得分68分。海關總署和交通運輸部位列第二位和第三位。
　　報告中得分最低的是監察部，僅為18分。監察部在依申請公開一項中得分為零分。在依申請公開的指標中，考察內容包括政府依申請公開的渠道是否便民、政府是否過度收集申請人個人信息以及政府是否對信息公開申請及時作出了答復等五項。而監察部至今沒有申請方式可用，不受理申請政府信息公開。按照《政府信息公開條例》的規定，政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查。
　　排名倒數第二位則是國務院法制辦，總分為28.5分，其組織配套一項得分同樣為零。