推進我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)濟學思考

　　一、以標準化辦學推進義務(wù)教育的區(qū)域均衡
　　區(qū)域經(jīng)濟與社會差距的存在，導致我國義務(wù)教育領(lǐng)域資源配置的不均衡，進而導致區(qū)域教育機會和教育績效差別很大。區(qū)域教育不均衡現(xiàn)象主要有以下表現(xiàn)：教育經(jīng)費投入的差距、學校建筑設(shè)施的差距、學校設(shè)備資產(chǎn)的差距、師資力量的差距、學生素質(zhì)的差距、學校管理水平的差距等。
　　義務(wù)教育的區(qū)域不均衡在經(jīng)濟學意義上違背了“帕累托最優(yōu)”的資源配置原則。“帕累托最優(yōu)”要求教育資源的供給與需求達到動態(tài)均衡，使每一個體都獲得最大教育收益，使全社會的人力資源得到充分開發(fā)。這也就要求區(qū)域教育均衡化發(fā)展，即不僅教育所培養(yǎng)的勞動力在總量和結(jié)構(gòu)上滿足區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求，而且有助于消除區(qū)域收入差距、區(qū)域社會福利差距和社會階層差距。
　　實施區(qū)域義務(wù)教育均衡，不是抑優(yōu)扶弱，更不是削峰填谷，而是應(yīng)該盡可能扭轉(zhuǎn)不發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費不達標、校園不達標、師資不達標、設(shè)備圖書不達標乃至教學質(zhì)量不達標等現(xiàn)象，盡可能達到標準化辦學水平，從而縮小與發(fā)達地區(qū)的辦學差距。
　　實現(xiàn)標準化辦學，最重要的措施是通過政府的公共資源配置均等化、同質(zhì)化，對辦學所需要的經(jīng)費、師資、設(shè)備、校舍等方面按標準給予配置。主要措施如下。
　　一是經(jīng)費撥付標準化。要合理建立中央政府、省級政府對地方義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對邊遠貧困地區(qū)的財政扶持和政策傾斜。還要注意對經(jīng)費實施統(tǒng)管，絕不搞“形象工程”“窗口學校”，尤其要對社會捐助經(jīng)費加強管理，并給予合理分配，從源頭上把住義務(wù)教育均衡發(fā)展的口徑。
　　二是硬件配置標準化。為了縮小學校在校舍、設(shè)備、圖書等辦學硬件方面的差距，不發(fā)達地區(qū)要用好用足中央和地方各級政府的教育扶貧政策，做好學校布局和資源配置的中長期規(guī)劃，對辦學所必需的各種設(shè)施和設(shè)備按統(tǒng)一標準給予配齊配足。
　　三是師資配備標準化。當前要持續(xù)實施不發(fā)達地區(qū)的義務(wù)教育學校教師特設(shè)崗位計劃，吸引優(yōu)秀的高校畢業(yè)生到邊遠地區(qū)從教，解決薄弱學校教師后繼無人問題；要特別注意配齊音樂、體育、美術(shù)等薄弱學科的教師，逐步推行小班教學，縮小教學質(zhì)量上的差距；不發(fā)達地區(qū)應(yīng)與發(fā)達地區(qū)共同合作，運用多種手段加強對薄弱學校教師培訓的力度，使他們達到骨干教師的水平。
　　四是招生方式標準化。要強化小學與初中開展素質(zhì)教育的連貫性，實行完全中學的初中與高中脫鉤，并盡可能縮小重點中小學和示范學校與一般中小學的差距。在政策操作層面上，還可以實行將優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學校招生名額合理分配到縣域內(nèi)各個初中，保證每個初中都有一定比例的學生升入優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學校，從生源上確保初中學校的均衡發(fā)展。
　　五是評估制度標準化。要盡快研究制定義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)測與評估標準，特別要制定好不低于國家標準的本地區(qū)義務(wù)教育學校辦學條件的“最低保障線”，并從法制層面給予保障。同時，要充分利用均衡發(fā)展狀況的監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立對各級政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的績效考核制度，對不能落實義務(wù)教育均衡發(fā)展的地方政府領(lǐng)導給予問責。
　　當然，實施標準化辦學，并不等于“一刀切”，更不是“一統(tǒng)化辦學”，也不意味著一些已經(jīng)達標甚至成為優(yōu)質(zhì)學校的辦學單位要受到發(fā)展的限制。從統(tǒng)籌兼顧的觀點出發(fā)，一方面，尚未達標的中小學應(yīng)通過自身努力和政府的補償性政策支持來實現(xiàn)標準化辦學；另一方面，已經(jīng)達標甚至“超標”的中小學校不應(yīng)該繼續(xù)獲得政府與社會的“重點”扶持政策和資助，但仍然可以通過自身為主的努力，著力在辦學特色上下工夫，繼續(xù)為“質(zhì)量先行”做出表率和示范。
　　二、以一體化教育推進義務(wù)教育的城鄉(xiāng)均衡
　　我國義務(wù)教育城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：教育資源分配上向城市傾斜，示范校、達標校都集中在市區(qū)；教育機會選擇上向城市傾斜，優(yōu)質(zhì)生保送生也都集中在市區(qū)；教育激勵舉措向城市傾斜，教學名師、高級教師也都集中在市區(qū)；教育氛圍營造上向城市傾斜，文明校、先進校都集中在市區(qū)。可見，城市學校因義務(wù)教育不均衡而錦上添花，而農(nóng)村學校卻被釜底抽薪。
　　城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡的背后原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，即由于“差別原則”的存在，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費預算和撥款機制存在差別；“歧視原則”的存在，戶籍制度人為烙記城鄉(xiāng)教師的身份鴻溝；“劫貧濟富”的現(xiàn)象存在，優(yōu)質(zhì)學生被掐尖，留守兒童受漠視；“馬太效應(yīng)”的放大存在，城市優(yōu)質(zhì)學校的發(fā)展往往壓制農(nóng)村特色學校的發(fā)展空間；“互補機制”的嚴重缺失，各種結(jié)對子學校還做不到相互促進、攜手共進。
　　城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡，在于我們認識上的長期誤區(qū)和政策上的明顯失誤。
　　第一，把放任發(fā)展等同于均衡發(fā)展，過于強調(diào)“以縣為主”舉辦義務(wù)教育的責任和義務(wù)。一些農(nóng)業(yè)比重較大、城鎮(zhèn)化步伐較慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往難以籌集義務(wù)教育經(jīng)費，各種教育資源也是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣城集中，其結(jié)果只能加劇城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡。
　　第二，把平均發(fā)展等同于均衡發(fā)展，過分強調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)費的均等化。平均發(fā)展就是簡單地平均分配教育經(jīng)費，簡單地把優(yōu)質(zhì)學校的教師派到薄弱學校任教而沒有跟進配套條件，簡單地擴建農(nóng)村校舍和增添實驗設(shè)備而沒有提升利用效率的措施，這種做法只對存量資源機械地拉平，并不能形成資源的增量，也不利于長期效率的提升，其結(jié)果只有平均，沒有發(fā)展或發(fā)展不快。
　　第三，把同步發(fā)展等同于均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)學校建設(shè)一個模式。城鄉(xiāng)之間的教育環(huán)境總有差別，城鄉(xiāng)之間的同步發(fā)展是不可能的，同步發(fā)展最終只能導致畸形發(fā)展。例如，鄉(xiāng)村學校的學生家庭貧富懸殊較大，留守兒童較多，應(yīng)給予更多的助學與助困經(jīng)費，否則就會出現(xiàn)輟學率上升現(xiàn)象；還有鄉(xiāng)村學校應(yīng)該有健全的寄宿制度和條件，以解決山區(qū)兒童上學遠的問題，但這方面的工作并未到位。
　　根據(jù)上述比較分析，必須合理地設(shè)計城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化框架以實現(xiàn)發(fā)展的均衡。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的對策設(shè)計應(yīng)該包括如下幾個方面。
　　一是政府應(yīng)擴大公共服務(wù)，合理配置教育經(jīng)費。義務(wù)教育是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，政府提供的義務(wù)教育應(yīng)普惠城鄉(xiāng)，從而確保義務(wù)均衡發(fā)展的權(quán)利公正和機會公平，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、均質(zhì)化的必要前提。
　　二是實施“祛弱扶貧”的傾斜政策，在短期內(nèi)改變農(nóng)村義務(wù)教育的面貌。要大幅度提高農(nóng)村學校的生均財政撥款和生均公用經(jīng)費，設(shè)立專項基金，給“特崗教師”和支教人員更多的津貼，吸引更多的教育資源向農(nóng)村合理流動，確保農(nóng)村學校迅速按標準辦學。
　　三是培育農(nóng)村學校的自主“造血”功能，實施并完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的長效機制。義務(wù)教育階段不設(shè)重點和非重點學校、重點和非重點班，對留守兒童、流動兒童提供更好的義務(wù)教育條件；實行教師“縣管校用”，把教師到農(nóng)村頂崗任教作為長期制度落實下來；加強農(nóng)村校長和教師的培訓力度，構(gòu)建城鄉(xiāng)校長的交流任職制度等，促進農(nóng)村弱校變強、不達標學校變?yōu)檫_標學校。
　　四是通過強校幫弱校、大校帶小校，爭取校際合作關(guān)系的實質(zhì)性拓展，最終實現(xiàn)城市強校、大校和農(nóng)村弱校、小校的橫向聯(lián)合，并有可能走向?qū)嵸|(zhì)性融合，最終以城市“總校”和農(nóng)村“分校”的形式實現(xiàn)經(jīng)費、教師、設(shè)備、校園、學生等方面的資源共享、資源互利，這應(yīng)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育“漸進性”均衡的路徑。
　　最后，還應(yīng)該指出，隨著城鎮(zhèn)化勢頭的逐年抬升，農(nóng)民進城和城鄉(xiāng)一體化的浪潮也將持續(xù)高漲，超過一半以上的人口將進入城鎮(zhèn)成為市民，不可避免地減少農(nóng)村義務(wù)教育的存量，同時增加城市義務(wù)教育的流量，“教育城鎮(zhèn)化”將是中國城鎮(zhèn)化歷史進程中的一個亮點，也將是義務(wù)教育均衡發(fā)展的一個高度。從長期來說，只有以城鎮(zhèn)為基本依托、城鄉(xiāng)為一體融合的義務(wù)教育，并按照教育資源趨于優(yōu)化配置的需要調(diào)整布局，盡可能做到“小學在鄉(xiāng)”“初中進鎮(zhèn)”“高中留城”，才能從根本上最終解決義務(wù)教育的城鄉(xiāng)均衡問題。
　　
　　三、以共享化學區(qū)推進義務(wù)教育的校際均衡
　　校際均衡是指在一個既定的范圍區(qū)域內(nèi)，或是同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或是同一城區(qū)的義務(wù)教育資源配置是否均衡問題。校際均衡是社會大眾觀察義務(wù)教育資源配備是否均衡的最直觀、最生動、最深刻的形式。校際均衡是一種管理均衡，這是因為，同一區(qū)域的同類學校發(fā)展不平衡，多數(shù)不能用先天性的經(jīng)濟、社會、文化因素來解釋，而只能用后天性的制度、組織、政策因素來說明。
　　義務(wù)教育的校際不均衡主要表現(xiàn)為不同學校占有和使用教育資源的不均衡，表現(xiàn)為教育資源多寡、優(yōu)劣、大小之間的占有或使用差距。因為在同一城區(qū)、同一鎮(zhèn)區(qū)或同一鄉(xiāng)區(qū)，我們排除了人口疏密、經(jīng)濟強弱、文化優(yōu)次這些外在性因素，可觀察的現(xiàn)象表現(xiàn)為：一是校園大小不等，有些學校擁有標準的田徑場，學習區(qū)、行政區(qū)、生活區(qū)井然有序，校園綠化用地也很充足。相反，相當多的學校卻辦學用地不足，制約了其他辦學資源的引進和鋪展，影響了學生德智體美勞心全面發(fā)展的辦學目標的實現(xiàn)；二是學校設(shè)施優(yōu)弱差距，優(yōu)質(zhì)學校甚至建有天文館、體操館、畫廊、室內(nèi)游泳池，薄弱學校卻連教學樓都嚴重不足，學生班級嚴重超員，同樣制約了教學質(zhì)量和辦學質(zhì)量的提高；三是骨干教師多寡不均，高學歷和高職稱教師往往集中在總數(shù)不及10%的學校中，其余90%的學校卻又得不到10%的骨干教師和特級教師，而社會大眾的擇校行為又通常沖著優(yōu)質(zhì)教師隊伍而推動，結(jié)果又加劇了義務(wù)教育機會的實質(zhì)不均衡。
　　解決校際不均衡問題必須要有大視野和新觀念，把握科學發(fā)展觀的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要領(lǐng)，樹立公共資源共享的觀念，建構(gòu)“不求所有，但求所用”的資源節(jié)約與高效使用機制，打破與資源壟斷并存的優(yōu)質(zhì)資源低效使用的不良格局，鼓勵薄弱學校摒棄“小而全”的經(jīng)營目標，主動參與跨校優(yōu)質(zhì)資源的共享層面。一句話，就是要構(gòu)建教育資源可共享的學區(qū)，鼓勵跨校資源共享，做到少花錢而高成效，可以在短期內(nèi)更好地促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。主要舉措如下：
　　一是共享教師資源，建構(gòu)名師跨校授課通道、教師跨校流動機制、優(yōu)秀教師跨校培訓平臺，開展專家講座、專題培訓等活動，實現(xiàn)教師資源校際共享、優(yōu)勢互補、以強帶弱、共同提高。
　　二是共享教學資源，通過共同制訂教學計劃、共同開展備課活動、共同研討教材教案、共享教具課件資源等，推動學科共建、實驗統(tǒng)籌、評價標準接軌，提升校本教研的水平、層次和輻射力。
　　三是共享設(shè)施設(shè)備資源，即有關(guān)學校的后勤與設(shè)備管理部門要密切合作協(xié)調(diào)，在確保本校辦學需要的基礎(chǔ)上，最大限度地滿足其他學校對田徑場、體育館、圖書館、計算機房、實驗室、多功能報告廳等場所和大中型儀器設(shè)備使用的需要，減輕各校辦學過程的成本負擔。
　　四是共享信息資源，學校之間可以組成互聯(lián)網(wǎng)平臺，方便師生工作、學習、生活，同時鼓勵相互之間的機構(gòu)和成員交流紙質(zhì)和電子信息，促進子系統(tǒng)的多層次多渠道合作。
　　五是共享特色資源，相近的學校既要探索自主辦學的路徑，又要努力學習其他學校辦學特色，最終促使相近的學校保持自身優(yōu)勢，形成比較優(yōu)勢，創(chuàng)新后發(fā)優(yōu)勢，在學校風氣、學生品格、學業(yè)優(yōu)勢諸方面鍛造特色辦學的制高點。
　　最后，實現(xiàn)跨校資源共享，還必須有體制和機制方面的切實保障，才能做到資源共享的可持續(xù)。實現(xiàn)跨校資源共享，必須由地方教育管理部門出面統(tǒng)籌規(guī)劃，把不同類型的學校劃并同一學區(qū)，并做到強弱搭配、大小結(jié)合；同時還必須摸清各學區(qū)的資源家底，列出可供統(tǒng)籌共享的清單，依托管理部門有效地調(diào)控和指導，建構(gòu)共享資源區(qū)合作體制，并對共享行為進行有效激勵，這樣才能確保共享平臺做大做強，為校際義務(wù)教育均衡發(fā)展辟出一條寬廣的捷徑。
　　綜上所述，解決義務(wù)教育不均衡，必須從三個維度齊頭并進。在宏觀維度上，基于經(jīng)濟學的公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，以標準化辦學為目標，推進義務(wù)教育區(qū)域均衡的實現(xiàn)；在中觀維度上，基于經(jīng)濟學的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)普惠城鄉(xiāng)的原則，以城鄉(xiāng)一體化為辦學契機，采取各種措施推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的實現(xiàn)；在微觀維度上，基于公共資源共享的必要性，構(gòu)建跨校共享教育資源的學區(qū)，推進義務(wù)教育的校際均衡。這樣，根據(jù)義務(wù)教育存在與發(fā)展的不同空間層面而采取有差別同時又互相銜接的政策措施，就可以長短結(jié)合、點面結(jié)合地全方位解決義務(wù)教育不均衡問題，為義務(wù)教育的均衡發(fā)展提供了可行的思路。
　　 (作者單位：福建教育學院)
　　（責任編輯：劉福才）