農民工子女教育問題再探析

　　農民工子女教育問題不僅僅是一個單純的教育問題，確切地說，它是一個在社會系統內部出現的問題。這一問題的產生與社會政治、經濟生活密切相關，是社會政治、經濟活動作用于教育領域的結果。20世紀90年代初期，隨著我國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉軌，城市勞務市場逐步開放，戶籍管理制度出現松動，農村富余勞動力開始快速向城市遷移，進而導致進入城市生活的農民工子女數量日趨增多。由于我國戶籍管理制度和教育制度的雙重限制，農民工子女受教育權在城市中無法得到有效保障①，由此產生了一系列社會問題。新世紀以來，隨著以人為本執政理念的提出和踐行，政府對農民工這一社會弱勢群體日益關心，農民工子女教育問題越來越受到政府的高度重視。在各級政府和社會各界的關懷努力下，農民工子女教育問題取得了一系列重要進展。比如，保障農民工子女平等享有義務教育的法律體系已經基本建立，保障農民工子女平等享有義務教育的工作機制已經基本建立，保障農民工子女平等享有義務教育的經費保障體制已經基本建立，農民工子女在流入地平等享有義務教育的機會在一定程度上得到保障。誠如世界銀行對我國“十一五”中期教育進展的評估：“一個公共財政體系已經建立，以滿足弱勢群體的教育需求。城鄉和區域差距在某種程度上被縮小，公共教育的提供也變得更加公平，這些都是中國教育發展的重要里程碑。”[1]
　　盡管農民工子女教育問題在上述方面已經取得了一系列重要進展，但是這并不意味著這個問題得到了妥善解決。受長期占主導地位的計劃經濟體制和教育體制內部某些不合理因素的影響，以及各地政府和公立學校在政策執行過程中出現的偏差，現階段農民工子女教育面臨的問題依然嚴峻。
　　一、現階段農民工子女教育存在的諸多問題及其原因分析
　　1.農民工子女入學機會依然面臨多重阻礙
　　據2006年“城市農民工子女義務教育問題研究”課題組對9個城市的調查，農民工子女在進入城市公立學校中還存在著困難，這導致了其失學、不能適齡入學以及童工問題的存在，部分農民工子女依然不能獲得基本的受教育權利。據課題組調查，農民工子女進入公辦學校學習仍然面臨著多重阻礙。其中，有63．2％的家長認為孩子入學很容易，認為費了一番周折的占29．3％，認為入學很難的占7．1％，因入學難而失學的占到了0．3％。尤其是自從“兩為主”政策頒布以來，公辦學校既成為接收農民工子女入校的主體，但同時也是農民工子女最難以進入的學校類型。在認為“費了一番周折才入學”的家長中，進公辦學校的占69．7％，進獲準打工學校的占17．5％，進未獲準打工學校的占12．8％。[2]而自城市免除義務教育階段學雜費以來，在北京、上海、廣州三個城市，能夠進入公辦學校就讀的農民工子女不足2／3，有的只有一半左右；能夠真正享受“同城待遇”、不繳贊助費的學生比例則更小。[3]盡管各地政府部門在具體實施過程中為解決農民工子女入學問題做了大量工作，比如深入挖掘公立學校的潛力、努力提高公立學校的接納能力等，但教育資源的增長與外來生源的增速相比還存在相當大的差距。由于原先公立學校的建設規模是按照本地適齡兒童的數量確定的，因此，隨著農民工子女日益增多，公立學校有限的接納能力就會達到飽和狀態。另外，城市公立學校高額的學習開支對于收入微薄的農民工家庭來說往往難以承受。城里的生活成本本來就高，再加上學校中的其他開支，如校服費、校車費、活動費，一個兒童在城里上學所需的高額的生活學習開支讓許多農民工家庭望而卻步。上述兩種因素都在一定程度上限制著農民工子女的順利入學。
　　2.“兩為主”政策執行過程呈現縮水狀態
　　（１）從流入地政府層面來看，流入地政府往往出現認識缺位、投入不足的情形。在戶籍制度和城鄉二元社會管理體制的長期影響下，流入地政府普遍輕視農民工這一社會弱勢群體，對其子女教育問題的解決重視程度不夠。雖然中央和地方各級政府文件已經明令農民工子女義務教育由流入地政府負責，但在實際工作中，很多流入地政府不能真正從思想上將其納入本地區教育工作的重要組成部分。流入地政府在農民工子女教育問題上的消極態度主要原因有三：首先，“兩為主”政策的實質是由中央政府出面將流出地政府的義務教育責任轉嫁到流入地政府身上。于是，一方面，流入地政府的義務教育責任和經費投入大幅增加，但卻因為是經濟發達地區，無法得到中央政府的補償；另一方面，流出地政府由于屬于農村地區或中西部地區，不僅可以得到中央政府的經費補償，而且還豁免了對流出兒童的義務教育責任。財權和事權的不對稱，影響了流入地政府的積極性。其次，他們認為改善和提高農民工子女教育服務的水平，會吸引更大規模的流動人口，徒增城市的財政壓力。再次，他們認為大量接受農民工子女入學，會對本地居民原先享有的有限的優質教育資源構成直接威脅。某位一直在公開場合呼吁教育公平的教育官員也認為，高考是萬萬不能放開的，“那樣，外地人就會蜂擁而至，北京的教育優勢將不復存在，教育資源也會嚴重不足。”所以，近幾年，隨著北京戶籍學生人數的減少，北京市教育系統寧可合并、減少中學數量，從而保證北京市高考的高入學率，也不愿意招收外地學生。[4]以上因素致使流入地政府在接收農民工子女入學問題上往往人為設置許多限制性條件，提高入學門檻，以此來變相控制農民工子女進入本地就學帶來的多重壓力。
　　（２）從公立學校的層面看，農民工子女入學時常常遭遇隱性排斥。主要表現在：首先，公立學校教師對接收農民工子女常常抱有排斥和抵制態度。由于農民工子女來自農村，父母文化水平有限，家庭教育環境相對不足，因而多數少年兒童學習基礎較差，沒有形成良好的學習習慣和行為習慣。相對于城市孩子的教育來說，不僅需要花費更多的時間和精力，而且教育成效往往不盡如人意，這將會削弱班級整體的教學質量，進而影響到教師本人的評比評優和福利待遇。其次，農民工子女流動性較大，導致其輟學率較高，而政府每年在對學校評估中，輟學率是一項重要的評估指標。為降低輟學率，許多學校對接收農民工子女入學抱有消極態度。再次，即使是在接收農民工子女的公立學校里，從表面上看，農民工子女和本地學生能在同一個屋檐下讀書，但是深入學校內部卻發現，學校將城市學生和農民工子女人為隔離進行施教，校園被分成“東部”“西部”，不同生源的學生不僅作息時間、校服、獎勵待遇等不同，甚至連互相交往也要受處分，活脫脫演繹出一幕幕具有諷刺意味的“隔離但平等”的教育現實。[5]
　　3.民辦民工子弟學校教育質量令人擔憂
　　這類學校多是違法舉辦，條件簡陋，辦學地點偏僻、交通不便，校舍大多為改建或搭建，采光不足，教室擁擠，學校缺乏必要的體育器材和教學設備，安全隱患較大。其次，教師的來源復雜，多數不具備教師資格和教學經驗，教育教學質量無法得到有效保證。并且由于此類學校屬于民辦性質，教師待遇低，工資不穩定，因此教師流動性較大。這些都是民工子弟學校有效提升教育質量的實際制約因素。造成民工子弟學校辦學條件、師資、安全及衛生條件低下的原因主要在于：一方面，由于要與公辦學校競爭生源，因此民辦子弟學校的收費標準不能過高；另一方面，由于民辦子弟學校無法獲得政府的經費投入和資助，因此向學生收費成為了這類學校的唯一收入來源。民辦子弟學校在既不能提高收費標準又不能獲得經費投入的情況下，要維持學校的正常運轉并獲取一定的利潤，勢必要盡可能地降低辦學成本甚至是削減一些必要的支出來維持其生存和盈利狀況。
　　
　　4.農民工子女接受學前教育和高中教育問題日益凸顯
　　流入地政府面臨的一個嚴峻問題是農民工子女接受學前教育和高中階段教育問題。有研究表明，我國流動人口開始呈現“不流動”現象，具有了“落戶”特征。這意味著全國目前至少有數百萬隨遷子女需要接受高中階段教育，未來這一數據將更加龐大。調查表明，有相當一部分隨遷子女家長希望孩子初中畢業后繼續在流入地讀高中。[6]但是，由于戶籍障礙、高考政策的限制，以及各地在教材、課程等方面的不一致，使得隨遷子女在流入地接受高中教育成為難以解決的頑疾。使這個問題變得更為棘手的是由于目前學前教育和高中教育屬于非義務教育階段，國家缺乏針對農民工子女接受學前教育和高中教育的政策支持和經費投入。由于政府支持力度不夠，農民工隨遷子女普遍缺乏公平的學前教育和高中教育機會。
　　二、進一步科學解決農民工子女教育問題的建議和策略
　　農民工子女教育問題具有長期性、復雜性和全局性的特點。針對農民工子女教育領域出現的復雜而艱巨的問題，我們必須認真對待，積極而為，秉持“公正平等、以人為本”的現代社會價值理念，積極創造條件盡力給每個農民工子女提供公平的和有質量的教育環境，使得他們在“同一片藍天下”健康成長。
　　1.加快經濟發展，著力提供物質保證
　　生產力的發展水平制約著教育事業發展的規模和速度。[7]農民工子女受教育機會之所以遭遇高門檻，流入地政府之所以出現投入不足，歸根結底還是緣于作為公共產品的教育資源還未能充分到滿足所有社會成員的需要。這表明人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間仍然存在著相當大的矛盾。唯有大力發展社會生產力，提高國家的綜合國力，加快各個地區經濟發展，才能為解決農民工子女入學提供充分的物質前提和條件，才能從根本上解決好農民工子女教育問題。忽視“發展才是硬道理”的正確思想，妄談其他次要問題無疑是舍本逐末，南轅北轍。
　　2.取消戶籍制度藩籬，培植社會公平理念
　　 我國目前的戶籍管理制度主要是依據1958年出臺的《戶口登記管理條例》，此條例有四大原則：以家庭為單位、以常居地為依據、城鄉二元化、遷徙審批。這種二元化的管理制度，導致了城鎮人口優先享有公共資源，造成社會福利不平等。戶籍管理制度在某種意義上已經演化為等級制度、身份制度。隨著經濟發展，人口流動趨勢加劇，這種計劃經濟時代的產物越來越顯示出自身的“合法化危機”，已經到了非改不可的地步。另外，推動戶籍制度改革本身固然重要，然而更為重要的是改變整個社會長期形成的等級觀念、身份意識，充分認識到農民工群體在城市建設發展中的積極作用，進而培植普遍的社會公平價值理念。在此，當代美國著名哲學家羅爾斯提出的觀點或許能夠給予我們啟發。他說：“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不可逾越。正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的。絕不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲。”[8]農民工及其子女雖然是社會弱勢群體，但不能因此忽視甚至剝奪他們的正當權利。恰恰相反，“由于出身和天賦的不平等是不應得的，為了平等地對待所有人，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于不利社會地位的人們。”
　　3.明確投資主體責任，建立長效投資體制
　　當代經濟發展已經由依靠物質、資金的物力增長模式轉變為依靠人力和知識資本增長的模式，教育對經濟增長的貢獻越來越明顯。舒爾茨在《教育的經濟價值》一文中談到：“人力資本投資在西方社會中按著一種比傳統的投資大得多的速度增長，而且這種增長恰好是該經濟體系中最為突出的特點。”[9]所以“教育在全世界正傾向先于經濟的發展，這在人類歷史上大概還是第一次。”[10]所以各級政府應充分認識教育在推進社會主義現代化建設中的重要作用，切實把教育擺在優先發展的戰略地位。要把教育作為財政支出的重點領域，著力保障教育財政支出到位。要明晰中央和地方政府各自的投資責任，制定清晰明確的投資比例并建立投資長效體制，加大對農民工子女教育的投資力度，確保人民群眾共享改革發展的成果。
　　4.制定和完善獎懲制度，發揮法規強制效力
　　針對公立學校及其教師在接收農民工子女入學工作中表現出的消極排斥態度和不作為現象，政府部門應及時制定旨在鼓勵公立學校接收農民工子女入學的教育評估制度，制定出在接收農民工子女入學方面成績顯著的學校、教師的獎勵制度，對有條件接收農民工子女入學而拒不接收的學校進行一定程度的懲戒。同時，要建立層級監督機制，將政府在解決農民工子女教育上的成效作為考察各級政府政績的重要組成部分，以此充分發揮獎懲機制所具有的輿論引導和強制效力，依法保障農民工子女受教育權的有效實現。
　　5.科學制定辦學標準，提升民辦民工子弟學校辦學質量
　　提高民辦民工子弟學校接納農民工子女就學的能力對于緩解城市公立學校的壓力具有相當重要的意義。各級政府要按照《民辦教育促進法》，制定相應的優惠政策，采取各種有力措施，積極引進社會力量參與辦學，鼓勵興辦農民工子弟學校。流入地政府要加大教育資源均衡發展的投資力度，對這類學校給予關心和幫助，在辦學場地、辦學經費、師資培訓、教育教學方面予以支持和指導。同時，教育部門要建立科學合理的評價體系，實事求是地針對民辦民工子弟學校制定審批辦法和學校辦學標準，通過此標準來強化監管力度，規范辦學行為，提升其教育教學質量和管理水平。
　　6.積極探索和解決農民工子女接受學前教育和高中教育的新機制
　　建議將學前教育納入公共服務范疇，強化政府責任；待時機成熟逐步將學前教育納入義務教育體系。在高考招生制度沒有根本突破的情況下，鼓勵部分省市進行農民工子女教育改革和發展試驗，探索農民工子女在流入地城市參加中考和高考的創新模式。城市職業高中應無限制地接納外地農民工子女就學，中職與高職相互銜接，保障農民工子女接受高等教育的權利。在這方面上海的經驗值得借鑒。上海市已經將學前教育納入城市發展規劃，對民辦幼兒園采取“政府購買學位”的辦法保障農民工子女平等入園機會，并且開始在全日制普通中等職業學校試行開放招收農民工子女。
　　總之，改革是一項長期的系統工程，農民工子女教育問題的解決不可能一蹴而就。農民工子女教育發展得好壞，不僅涉及教育權利保障與教育機會公平分配，更影響到社會有序流動與政治穩定。探索建立合理的農民工子女接受義務教育的保障制度和實際舉措是我國當前和今后面臨的一個重大問題，是一項涉及方面多、影響范圍廣、解決難度大的工作，只有通過全社會以及政府各部門的統一協調和齊心協力才能有效解決。
　　注釋：
　　①我國現行的教育運行體制遵循以“戶籍為準”的屬地管理原則。農民工子女因“人戶分離”的現實狀況無法享有在流入地平等接受義務教育的權利。
　　參考文獻：
　　[1]文靜．世界銀行稱我國公共財政體系已建立 教育更公平[EB/OL]．(2010-07-11)[2010-07-22]．http://news.sina.com.cn/c/2010-07-11/072720653867.shtml．
　　[2]城市農民工子女義務教育問題研究課題組．城市農民工子女義務教育問題研究報告[EB/OL]．(2008-10-10) [2010-09-02]．http://www.cnier.ac.cn/snxx/nongmin/．
　　[3]楊東平．實施城市免費義務教育面臨的挑戰[J]．教育發展研究，2008，（20）．
　　[4]北京放開義務教育階段外地生學籍引家長抱怨[EB/OL]．（2010-06-10）[2010-07-22]．http://china.huanqiu.com/roll/2010-06/850833_2.html．
　　[5]張杰．當教育公平遭遇“隔離墻”［Ｎ］．福建日報，2010-06-28．
　　[6]吳霓．農民工隨遷子女教育的新趨勢及對策[J]．求是，2010，(7)．
　　[7]南京師范大學教育系．教育學（第三版）[M]．北京：人民教育出版社，2005：62．
　　[8]約翰?羅爾斯．正義論[M]．北京：中國社會科學出版社，1988．
　　[9]舒爾茨．教育的經濟價值[M]．長春：吉林人民出版社，1996：117．
　　[10]聯合國教科文組織．學會生存[M]．北京：教育科學出版社，1996：35．
　　（作者單位：安徽師范大學）
　　（責任編輯：張曉清）