從政治動員到制度建設(shè):珠三角一體化中的政府創(chuàng)新

楊愛平

(華南師范大學公共管理學院，廣東 廣州 510006)

從政治動員到制度建設(shè):珠三角一體化中的政府創(chuàng)新

楊愛平

(華南師范大學公共管理學院，廣東 廣州 510006)

當下方興未艾的珠三角一體化運動帶有明顯的政治動員色彩。上級政府主要采用目標設(shè)立、會議推動、政策灌輸、組織建設(shè)、行政包干、政績考核等方式，強力推動下級政府去完成區(qū)域整合的政治任務(wù)。政治動員下的區(qū)域一體化雖具有短期成效，但就長遠而言卻存在諸多制度缺失。在珠三角一體化由“淺表一體化”向“深度一體化”發(fā)展的背景下，政府不僅要發(fā)揮政治動員機制在區(qū)域一體化中的特殊作用，更應(yīng)從政府職能、組織網(wǎng)絡(luò)、政策工具、合作機制等方面，進行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，從而為區(qū)域一體化的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

珠三角 區(qū)域一體化 政治動員 制度建設(shè)

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008－2020年)》(下文簡稱《綱要》)頒布實施以來，珠三角一體化作為一項國家戰(zhàn)略，成為廣東省和珠三角九市政府工作的重中之重。幾年來，廣東省委、省政府借助于強力的政治動員機制，緊鑼密鼓地推動著珠三角一體化。但是，“科學發(fā)展觀”政治意蘊下的區(qū)域一體化，遠不是以往那種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)布局層面上的“淺表一體化”，而是涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)布局等復雜內(nèi)涵的“深度一體化”。①所謂“淺表區(qū)域一體化”，一般是指通過消除政策干預和減少市場分割來增強競爭的一種區(qū)域經(jīng)濟一體化模式，如亞太經(jīng)合組織(APEC);“深度一體化”是指通過一系列制度建構(gòu)，解決區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)等的協(xié)同發(fā)展問題，如歐盟(EU)。參見Maurice Schiff and L.Alan Winters:《區(qū)域一體化與發(fā)展》，第97頁，郭磊譯，中國財政經(jīng)濟出版社2005年版。在珠三角一體化由“淺表一體化”向“深度一體化”轉(zhuǎn)型的背景下，政府采用自上而下的政治動員機制，能否有效達成珠三角“深度一體化”的各項政策訴求?筆者認為，由于存在內(nèi)在制度缺失，傳統(tǒng)的政治動員機制已經(jīng)難以滿足珠三角“深度一體化”的現(xiàn)實要求;政府應(yīng)該在發(fā)揮政治動員機制的特殊功用的同時，著手系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，以此構(gòu)建區(qū)域一體化可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

一、區(qū)域一體化中政治動員機制的運作邏輯

政治動員就是執(zhí)政黨利用擁有的政治資源，動員社會力量實現(xiàn)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展目標的政治運動。②林尚立:《當代中國政治形態(tài)研究》，第271頁，天津人民出版社2000年版。它是新中國成立以來中國共產(chǎn)黨和政府開展公共管理的慣常方式。本文認為，近年來國家和廣東省、市各級政府著力推進的珠三角一體化運動，也明顯烙上了政治動員的印記。從經(jīng)驗事實來看，它是上級黨委和政府通過目標設(shè)立、會議推動、政策灌輸、組織建設(shè)、行政包干、政績考核等一系列策略和手段，調(diào)度和集中各方面力量與資源，強力推動下級政府去貫徹實施區(qū)域一體化政策的組織化行動。珠三角一體化中政治動員機制的運作邏輯見圖1。

圖1 區(qū)域一體化中政治動員機制的運作邏輯

(一)設(shè)定一體化的目標考核體系

該目標體系涵蓋中央與地方、上級與下級、近期與長期的各種考核指標。比如，國家發(fā)改委代表中央政府在《綱要》中明確了珠三角的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，提出了涵蓋五大建設(shè)、九個方面的重點，并從地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化水平三個量化指標方面對珠三角2012年要實現(xiàn)的中期目標、2020年要實現(xiàn)的長期目標作出了具體的規(guī)定。又如，廣東省委、省政府在《關(guān)于實施〈綱要〉的決定》中，對中央確定的目標任務(wù)進行了縱向與橫向分解，提出了貫徹實施《綱要》的總體目標和細化指標。縱向的目標分解體現(xiàn)在總體目標方面，即:珠三角分“三步走”，實現(xiàn)“一年開好局，四年大發(fā)展，十年大跨越”，廣東省政府依據(jù)這個總體目標對九市政府開展一年、四年、十年的目標考核;橫向的目標分解主要由廣東省直五個職能部門即發(fā)改委、財政廳、交通廳、建設(shè)廳、環(huán)保廳牽頭，出臺與《綱要》相配套銜接的五個一體化規(guī)劃方案，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)布局五大領(lǐng)域。

(二)召開一體化的系列會議

會議推動是指廣東省各級黨委和政府召開一系列會議，通過發(fā)表會議講話、下發(fā)紅頭文件的方式，對省、市黨政主要領(lǐng)導以及政府相關(guān)職能部門負責人進行思想動員，目的在于統(tǒng)一認識、更新理念，獲得廣大黨政干部對區(qū)域一體化政策的合法性支持。

一是省委、省政府召開的工作催風會。比如，《綱要》得到國務(wù)院批復以后，廣東省委、省政府召開了多次由省委書記或省長主持并作主題報告的“珠三角地區(qū)貫徹落實《綱要》工作會議”，省級“四套班子”主要領(lǐng)導、省“兩院”主要負責同志，以及省廳和地市主要領(lǐng)導均需參加。這種工作催風會，目的是統(tǒng)一廣東省政界中、高層領(lǐng)導對于珠三角“一盤棋”的思想認識。

二是珠三角九市分別召開貫徹落實《綱要》動員大會。這種會議首先由市委書記作主題報告，傳達學習廣東省委、省政府關(guān)于貫徹落實《綱要》的工作會議精神，并根據(jù)各市情況部署貫徹落實《綱要》的工作計劃;然后由市長就具體的工作部署作講話，各區(qū)、縣級市就貫徹實施《綱要》的情況作發(fā)言。

三是省委書記、省長親自帶隊參加的珠三角九市現(xiàn)場辦公會。該會議由省政府有關(guān)領(lǐng)導、珠三角九市市委書記、市長以及省直有關(guān)部門、部分中央駐粵單位的主要負責人共同參加，它有力地推動了九市抓綱要、促發(fā)展的思想共識和良好氛圍。

四是廣東省委、省政府召開的貫徹實施《綱要》動員會。在前期的多種會議特別是珠三角九市現(xiàn)場會的基礎(chǔ)上，廣東省委、省政府于2009年4月召開了最高規(guī)格的貫徹實施《綱要》動員會，會后正式印發(fā)《廣東省委、省政府關(guān)于貫徹實施〈綱要〉的決定》及實施方案，向廣東全省發(fā)出貫徹落實《綱要》的總動員令。

(三)實行內(nèi)外并舉的政策灌輸

政府在珠三角一體化過程中的政策灌輸，包括體制內(nèi)政策灌輸和體制外政策灌輸兩種方式。體制內(nèi)政策灌輸主要借助于執(zhí)政黨的各種教育與培訓來進行，如:省委理論學習中心組舉辦的專題研討班、省委黨校和地方黨校系統(tǒng)對珠三角干部的輪訓教育，目的在于把科學發(fā)展和一體化發(fā)展的價值理念內(nèi)化到黨員的意識中，從而轉(zhuǎn)化為他們自覺有效的政治行動;通過宣傳部門、社科戰(zhàn)線的專家學者、主流新聞媒體對《綱要》的宣傳、報道、解讀，推動政策的社會化，調(diào)動社會各階層參與珠三角區(qū)域治理的積極性和主動性。體制外政策灌輸，集中體現(xiàn)于貫徹實施《綱要》的群眾論壇。它既借鑒了國外“市民論壇”的舉辦方式，又引入了網(wǎng)絡(luò)問政的開放形式，其參與者主要有主管官員、民間智庫成員、知名網(wǎng)友、人大代表、政協(xié)委員、普通市民等。群眾論壇通過定期商討珠三角一體化中的突出政策議題，激發(fā)和調(diào)動了社會上諸多利益相關(guān)者的參與積極性，對珠三角一體化的政策社會化起到了一定的促進作用。

(四)構(gòu)建層級節(jié)制的組織與制度體系

組織與制度建設(shè)的目的是更好地集中和調(diào)度人、財、物、制度等各方面資源，解決貫徹實施區(qū)域一體化政策的載體和硬件配備問題。為此，廣東省政府和珠三角九市政府均設(shè)立了實施《綱要》領(lǐng)導小組及其辦公室(簡稱“綱要辦”)，建立了領(lǐng)導小組成員全體會議、領(lǐng)導小組組長碰頭會、專項工作協(xié)調(diào)會等會議制度，形成自上而下的垂直領(lǐng)導體系。領(lǐng)導小組為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，“綱要辦”為領(lǐng)導小組的日常工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)，承擔統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督評估等職能。在廣東省政府層面，省長親自擔任領(lǐng)導小組組長，省委常委、常務(wù)副省長任常務(wù)副組長，若干副省長、廣州市市長、深圳市市長任副組長，省委、省政府和中直駐粵共46個單位的主要負責同志以及珠三角九市政府的主要負責同志任成員。在珠三角九市，也相應(yīng)成立了以市委書記或市長任組長的實施《綱要》領(lǐng)導小組和辦公室，負責推動本地貫徹實施《綱要》的工作。

(五)推行一體化任務(wù)的“政治包干制”

廣東省委、省政府采取了橫向政治包干與縱向政治包干相結(jié)合的方式落實工作責任，分解《綱要》指標和任務(wù)。前者基于“政治承包制”的思路，將珠三角這個大區(qū)域的整合任務(wù)，在橫向上做三個次區(qū)域的二次細分，再由省級政府把區(qū)域整合的政治任務(wù)分片包干給三個次區(qū)域政府，以此形成橫向的屬地包干方式和“俱樂部”競爭態(tài)勢。實際中，廣東省委、省政府把珠三角區(qū)域劃分為“廣佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三個次區(qū)域經(jīng)濟圈，希望通過加強經(jīng)濟流向、人緣地緣較為密切地區(qū)之間的聯(lián)系合作，探索次區(qū)域整合的經(jīng)驗，然后以點帶面推動珠三角一體化進程。后者是基于壓力型體制的行政任務(wù)層層分解方式，落實各級政府及其職能部門的工作責任。①榮敬本:《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，第35頁，中央編譯出版社1998年版。考慮到推進珠三角一體化的長期性和艱巨性，廣東省政府提出通過主抓“五個一體化”規(guī)劃來推動縱向包干思路，并明確省發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財政廳、建設(shè)廳、環(huán)保局等五個省直部門為推進珠三角一體化的牽頭單位，聯(lián)合其他二十幾個省直部門配合地方政府職能部門一起落實工作任務(wù)，以此建立一級抓一級、層層抓落實的責任機制。

(六)采用結(jié)果導向的一體化政績考核機制

政治動員的末端環(huán)節(jié)，是建立貫徹實施《綱要》的一套問責機制，并參照起初設(shè)定的目標體系，對各級政府和部門推進區(qū)域一體化工作進行結(jié)果導向的政績考核。為此，廣東省政府于2009年末專門制訂、出臺了針對部門和地方政府貫徹落實《綱要》，推動區(qū)域一體化工作的績效考核體系——《實施〈綱要〉評估考核辦法(試行)》。這套績效考核體系有別于傳統(tǒng)的政績評價體系，它采用定量與定性考核結(jié)合的形式，通過設(shè)置不同考核項目和權(quán)重，評估考核珠三角各市和各單位貫徹實施《綱要》的工作情況，邀請社會各界人士參與評估考核，評估考核結(jié)果向社會公布。評估考核對象為珠三角各省、市有牽頭任務(wù)的單位。對珠三角各市的考核包括指標考核、工作測評和公眾評價三部分，共23項考核指標;對省有關(guān)單位的考核包括考核組考核和工作測評兩部分。珠三角區(qū)域一體化專項考核機制的建立，實現(xiàn)了政治問責與行政問責由軟約束向硬約束的轉(zhuǎn)變，并做到了賞罰分明。

二、政治動員的區(qū)域一體化存在的制度缺失

客觀而言，在中國目前的宏觀制度環(huán)境和地方發(fā)展生態(tài)的雙重約束下，廣東省委、省政府采用政治動員機制來強力推進珠三角一體化，有其必然性和必要性。而且，綜合兩年多的工作情況看，政府通過政治動員力量推進珠三角一體化，確實起到了一些“立竿見影”的功效。比如，它統(tǒng)一了各級政府官員的思想認識，凝聚了廣泛的社會共識。又如，它推動了斷頭路整治、高速公路收費站撤并、城市群統(tǒng)一規(guī)劃、跨界河涌治理等區(qū)域公共物品在市際的合作供給。然而，這種過分依賴政治壓力和行政強力的政治動員機制，雖得到了下級政府一定程度的“政治響應(yīng)”，短期內(nèi)也解決了區(qū)域一體化中碰到的一些問題，但長期而言卻存在不少制度性缺失。

(一)短期政績與長期發(fā)展的關(guān)系緊張

一方面，在目前的干部體制和官員晉升機制下，地方主要官員是政治任命的，其晉升采用一種類似“政治錦標賽”機制，即由“上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標”②周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期。。因此，在“政治錦標賽”的強大動力和一體化任務(wù)包干的巨大壓力下，珠三角九市政府在一年或幾年內(nèi)有可能發(fā)出短期政績“信號”，做一些區(qū)域整合的“面上工作”。但是，省委書記作為政治動員的總發(fā)起人其任期是短暫的，當五年任期屆滿后，他(她)必須調(diào)任異地，而新來的省委書記往往又帶來新使命、新政策。在此情況下，目前的政治動員機制很難一直延續(xù)下去，受此影響，珠三角一體化“十年大跨越”的長遠目標能否實現(xiàn)將是一大考驗。另一方面，在現(xiàn)行政績考核體系下，“政績”的大小主要不在于地方政府做出的成績本身的大小，而在于與同級其他地方政府“政績”的比較優(yōu)勢。而且，領(lǐng)導班子的政績主要體現(xiàn)在其任期內(nèi)的成績。這就使得官員存在著“前任出的成績，與我沒關(guān)系;任期內(nèi)的成績，才對自己最有利”的看法。因此，為了凸顯自己的政績，很多地方“一把手”就盡量避免與上任領(lǐng)導產(chǎn)生重復，而是獨辟蹊徑，另外開展政績工程。這就導致在前任領(lǐng)導政治動員壓力下開展得紅紅火火的區(qū)域一體化工作，到下一屆政府時往往偃旗息鼓，沒有下文了。

(二)政治包干與行政體制的內(nèi)在矛盾

毋庸置疑，采用類似政治承包方式的橫向包干與縱向包干，形成三個次區(qū)域經(jīng)濟圈的“俱樂部”競爭格局、“五個一體化”規(guī)劃的行動部署，能夠給各級政府尤其是九市政府“一把手”施加不小的政治壓力，從而在一定程度上解決下級政府推動區(qū)域一體化動力不足的問題。但是，這種政治包干要么是省級政治家“欽點”或“授意”的，要么是省級政府為回應(yīng)上級政府的目標訴求而無奈作出的，因此，這些包干任務(wù)完全有可能隨著省級政府和省級領(lǐng)導的更迭而發(fā)生變故。相反，我國的行政體制卻是剛性約束的，特別是分稅制財政體制和官員任命制對地方政府的影響是決定性的。如果這個體制未作改革，僅有政治承包的壓力是難以真正推動區(qū)域整合的。正如廣東省政府總結(jié)通報全省實施《綱要》一周年情況時所指出的，“在實施《綱要》工作中，地方行政體制障礙仍是制約一體化的主要因素，在跨界產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、環(huán)境保護與治理等問題上協(xié)調(diào)推進難度很大;改革措施仍停留在淺層次上，觸及影響科學發(fā)展的深層次體制機制問題的很少”①孫瑩:《〈珠三角綱要〉實施1年，改革仍停在淺層次》，載《南方日報》，2010－05－25。。

(三)中心任務(wù)對常規(guī)工作的無形掣肘

在中國特定的國情下，地方政府管理有中心任務(wù)與常規(guī)工作之分，前者是指政府在特定階段必須完成的上級交辦的政治使命或政策任務(wù);后者是指地方政府作為一級政府，必須為地方居民提供基本的公共物品和公共服務(wù)。地方政府面對一線居民，完成常規(guī)工作應(yīng)是其本職工作和主要工作，但在政治動員的壓力下，完成上級下達的中心任務(wù)成為地方政府的頭等大事。受此影響，地方政府的常規(guī)工作計劃、進度、程序往往遭致干擾和破壞，出現(xiàn)“突擊的任務(wù)經(jīng)常干，經(jīng)常的任務(wù)突擊干”的尷尬局面。從近年來珠三角一體化實踐看，本屆廣東省委把國家頒布的《綱要》視為尚方寶劍，提出廣東要“爭當實踐科學發(fā)展觀的排頭兵”的政治口號。在此背景下，貫徹落實好《綱要》、快速推動珠三角區(qū)域一體化，成為廣東省政府和珠三角各市政府的中心任務(wù)。而為了完成這項中心任務(wù)，廣東省委、省政府啟動了強力的政治動員機制，要求各級政府層層加以貫徹落實，并以各自的組織動員渠道按各自需要部署相關(guān)的活動。隨之，各種各樣的政策指令以自上而下的渠道綿延不絕地傳達到各級政府;同時，上級政府通過收集資料、聽取匯報，或直接檢查等方式加以監(jiān)督驗收，防止執(zhí)行中的偏差失誤。來自上級政府的各項任務(wù)部署和隨之而來的檢查驗收接踵而至，令人應(yīng)接不暇，基層政府的許多時間和精力都花費在應(yīng)對上級政策和相應(yīng)的檢查部署上。②趙樹凱:《“逆向問責制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，載《中國改革》2005年第2期。結(jié)果是，為完成區(qū)域一體化這項中心任務(wù)，珠三角各市政府的常規(guī)工作大受牽制，地方政府正常的職能履行也受到很大的束縛，對上級政府抱怨的聲音越來越多。

(四)政府引導與市場主導間的現(xiàn)實沖突

區(qū)域一體化本質(zhì)上是一個市場主導的自發(fā)演化過程，其根本動力來自于企業(yè)和民間，政府在其中只是扮演“順水推舟”的引導者角色，應(yīng)“有所為又有所不為”。所謂“有所為”，是指政府在區(qū)域一體化的不同階段，應(yīng)準確定位自身角色。比如，在區(qū)域一體化的初始階段，政府應(yīng)做好宏觀規(guī)劃者角色，圍繞環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等區(qū)域性公共問題，出臺統(tǒng)一的規(guī)劃;在區(qū)域一體化的深入階段，面對地方政府間合作中出現(xiàn)的諸多利益沖突和利益糾紛，上級政府應(yīng)大力進行制度創(chuàng)新，充當利益協(xié)調(diào)者和規(guī)則裁判者角色。所謂“有所不為”，是指上級政府不能動用過多行政手段如任務(wù)包干、政績考核、檢查評比等來約束和干預地方政府行為，“要相信在市場力量面前，地方政府會以理智的路徑選擇，去推進區(qū)域經(jīng)濟一體化”③朱文暉:《走向競合——珠三角與長三角經(jīng)濟發(fā)展比較》，第275頁，清華大學出版社2003年版。。就現(xiàn)實而言，我國各地政府似乎都聲稱，區(qū)域一體化將是“政府搭臺，市場唱戲”的過程，但在政治動員機制的強力推動下，真正的主導者仍是政府，地方政府往往以“全能者”身份出現(xiàn)，行政權(quán)力依然超越于市場之上，市場和民間在區(qū)域一體化中的作用仍十分有限。有論者指出:“在珠江三角洲的區(qū)域合作中，所有區(qū)域政策的決策與執(zhí)行過程，都是完全由政府主導并由政府的職能部門來完成的，基本上排除了非政府組織尤其是私人部門的參與。這表明，即使是在當代中國市場化程度最高、與全球化關(guān)系最為密切的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公民、私人部門和非政府組織對區(qū)域發(fā)展的影響仍然是非常微弱的。”①劉煥章、張緊跟:《試論新區(qū)域主義視野下的區(qū)域合作:以珠江三角洲為例》，載《珠江經(jīng)濟》2008年第12期。這個判斷可能不完全準確，但卻說明:受政治動員機制的影響，我國的區(qū)域一體化在政府引導與市場主導之間存在著邏輯悖論。

三、珠三角一體化中政府制度建設(shè)的基本路向

珠三角“深度一體化”是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程。鑒于政治動員機制在推進區(qū)域一體化中存在的上述制度缺失，政府必須從長計議，通過調(diào)適政府職能、構(gòu)建組織間網(wǎng)絡(luò)、整合政策工具、創(chuàng)新合作機制等系列制度建設(shè)，完善珠三角一體化的制度基礎(chǔ)和政策框架。

(一)調(diào)適政府職能

市場是區(qū)域一體化的根本驅(qū)動力。因此，對于珠三角一體化我們不應(yīng)擔心政府介入太少而應(yīng)警惕政府干預過多。正如有學者所主張，推進長三角一體化，根本問題仍在于實現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變，而不在于行政組織和行政區(qū)劃領(lǐng)域的變革。②程竹汝等:《長三角經(jīng)濟一體化進程中的地方政府職能》，載《政治與法律》2008年第12期。也有學者指出，轉(zhuǎn)變政府職能是推動珠三角區(qū)域一體化建設(shè)的總抓手。③楊永福:《珠三角經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵:轉(zhuǎn)變政府職能》，載《學術(shù)研究》2009年第8期。可見，政府職能本身的調(diào)適對推進珠三角一體化具有根本意義。

1.合理劃分各級政府在推進珠三角一體化中的不同職責。實際上，中央政府、省級政府、市級及其以下政府在珠三角一體化過程中，充當著差異化角色，承擔了不同職責。中央政府主要扮演宏觀規(guī)劃、政策供給和高層督導的角色，比如牽頭制訂《綱要》并督促廣東省政府有效執(zhí)行，針對《綱要》中提出的先行先試做法落實各項配套政策。廣東省政府主要發(fā)揮高層政治動員、區(qū)域政策制定、區(qū)域項目規(guī)劃、區(qū)際利益的協(xié)調(diào)和仲裁等職能。市級及其以下政府負責具體貫徹實施《綱要》，推進珠三角一體化各項政策的落實。

2.高層政府應(yīng)理性定位珠三角一體化的發(fā)展階段與目標訴求。國外經(jīng)驗表明，區(qū)域一體化是一個從孕育、發(fā)展到成熟的漸進演化過程，有其自身的發(fā)展規(guī)律。比如，歐盟的區(qū)域一體化從起初的“淺表一體化”發(fā)展到今天的“深度一體化”，歷經(jīng)了半個多世紀，各成員國在不同的歷史階段順應(yīng)特定的社會環(huán)境，分別提出了建設(shè)煤鋼聯(lián)盟、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟同盟、貨幣同盟的目標訴求。因此，高層政府作為區(qū)域一體化的引領(lǐng)者和宏觀規(guī)劃者，必須順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特點，依據(jù)特定階段所具備的條件，循序漸進地推動區(qū)域一體化，而不能好大喜功又急于求成，大包大攬應(yīng)當由市場和社會承接的一體化任務(wù)。比如，珠三角一體化未來10年、20年、30年要實現(xiàn)的具體目標是什么?當前推進珠三角區(qū)域公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與外延是什么?這些問題都值得理性思考。

3.強化地方政府推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的職能。政府的基本職責是生產(chǎn)或供給公共物品與公共服務(wù)。在當前階段，珠三角九市及其區(qū)、縣政府應(yīng)把更多注意力轉(zhuǎn)向區(qū)域社會政策的協(xié)同，強化推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的職能，從而使珠三角公民所享受到的基本公共服務(wù)能夠突破行政區(qū)劃的界限，逐步實現(xiàn)對接共享并最終達到同一標準的過程和狀態(tài)。其內(nèi)涵包括公共服務(wù)在區(qū)域之間的資源共享、制度對接、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇互認和指揮協(xié)同等方面，范圍則包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面。

(二)構(gòu)筑組織間網(wǎng)絡(luò)體系

在政治動員的區(qū)域一體化模式下，政府通過組建層級節(jié)制的組織體系來推動區(qū)域整合，是必然和習慣性做法。但是，從珠三角區(qū)域治理的發(fā)展方向來看，政府應(yīng)該揚棄自己“唱獨角戲”的行事方式，建立健全各層次政府推動、市場主導、社會協(xié)同、公眾參與的組織間網(wǎng)絡(luò)體系。

1.完善縱橫結(jié)合的政府間組織。縱向的政府間組織，是指在廣東省和珠三角九市設(shè)立的規(guī)劃綱要辦基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)區(qū)域公共問題日益凸顯、跨域事務(wù)常態(tài)化和復雜化之趨勢，在省和目前有需要的市、區(qū)(縣)各個政府層次設(shè)立相應(yīng)的跨域事務(wù)委員會(局)，專責處理相應(yīng)層次的跨域問題和跨域事務(wù)。跨域事務(wù)委員會(局)與規(guī)劃綱要辦相比，前者作為一級政府的組成部門來設(shè)置，其機構(gòu)職能、人員編制、經(jīng)費保障、執(zhí)法權(quán)限等都有合法性基礎(chǔ);而后者只是一個辦事機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，且其作用只體現(xiàn)在珠三角一體化方面。因此，采用跨域事務(wù)委員會(局)這個機構(gòu)名稱，則既立足珠三角又放眼廣東其他地區(qū)的跨域事務(wù)處理。將來可考慮把目前的部門專責小組，合并到跨域事務(wù)委員會(局)中。橫向的政府間組織，是指在完善廣佛肇、珠中江、深莞惠三個經(jīng)濟圈層面的市長聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，擴大市長聯(lián)席會議的范圍，建立珠三角九市市長聯(lián)席會議制度，對珠三角一體化的區(qū)域政策議程進行磋商，提出珠三角一體化的階段目標和基本要求，達成政策行動方案。

2.發(fā)展跨域的企業(yè)與商會組織。第一，鼓勵企業(yè)跨地區(qū)布局和跨地區(qū)并購，組建跨市股份制公司，利用市場的力量突破行政的藩籬，促使珠三角區(qū)域內(nèi)要素的自由流動和優(yōu)化配置。第二，創(chuàng)新財稅、土地制度，對跨市公司的稅收在總部地方政府和分部地方政府之間進行合理的分成，形成以跨市公司為紐帶的地方利益整合新機制。第三，鼓勵和促進行業(yè)協(xié)會在珠三角一體化中發(fā)揮積極作用，在有條件的產(chǎn)業(yè)中，整合各地區(qū)分散的行業(yè)協(xié)會，組建珠三角層面的行業(yè)聯(lián)盟。這些行業(yè)聯(lián)盟實行會員制，定期召開會員大會，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上制定有利于該行業(yè)在珠三角發(fā)展的區(qū)域間布局方案、區(qū)域市場經(jīng)營規(guī)則，促進珠三角統(tǒng)一大市場的形成。

3.推動區(qū)域治理的公民參與。第一，要重塑公民參與珠三角區(qū)域事務(wù)治理的動力機制，逐步實現(xiàn)由當下的政治驅(qū)動和媒體驅(qū)動更多地向公民自發(fā)驅(qū)動的動力機制轉(zhuǎn)變。第二，要鼓勵和倡導不同形式的公民參與區(qū)域事務(wù)治理的方式，在總結(jié)目前的民間拍案、網(wǎng)民論壇、南方民間智庫、實施《綱要》群眾論壇等草根參與方式經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善各種自下而上的民間參與形式，傾聽基層真實聲音。第三，成立一個包括政府官員、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、學者、市民等諸多利益相關(guān)者組成的“珠三角委員會”，共同制定一個區(qū)域公共管理規(guī)則，就貫徹實施珠三角一體化戰(zhàn)略建言獻策。第四，政府放松管制，大力培育和發(fā)展環(huán)境保護、慈善捐助、志愿服務(wù)等社會組織，充分發(fā)揮它們在珠三角一體化中的利益整合作用。

(三)整合政策工具

政策工具的整合，是指打破“市自為政”的城市政策藩籬，綜合運用區(qū)域公共政策的杠桿力量，推動九市政府可持續(xù)地關(guān)注珠三角一體化的過程。

1.引入基金運作的經(jīng)濟政策。借鑒歐盟利用結(jié)構(gòu)基金推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗，可考慮設(shè)立“珠三角一體化促進基金”。在基金的籌集方面，基于目前的省、市分稅制可考慮由省財政支出。但是，為了減輕財政負擔，省級政府可以逐步改變預算支出結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，變屬地思維為跨界思維，在地方發(fā)展資金的撥付上少撒“胡椒面”，把更多的資金投放到那些最可能帶來區(qū)域一體化“發(fā)展紅利”的地方。在基金的使用上，應(yīng)該對使用對象的范圍與資格、申請程序、審批原則等作出詳細的規(guī)定，以求與珠三角一體化發(fā)展的目標保持高度一致。同時，還應(yīng)設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)，加強對基金使用過程的監(jiān)督管理。

2.實施干部交流與統(tǒng)一評價政策。珠三角九市主要黨政領(lǐng)導干部要在九市范圍內(nèi)有計劃地交流任職，以領(lǐng)導干部的流動沖破地方之間的行政分割。目前，珠三角九市已共同簽署了《珠江三角洲地區(qū)人才工作聯(lián)盟合作框架協(xié)議》，鼓勵區(qū)域內(nèi)黨政領(lǐng)導干部雙向交流掛職。在人才評價方面，珠三角九市也將建立統(tǒng)一的人才評價體系，做到評價標準統(tǒng)一，評價程序統(tǒng)一，評價結(jié)果在區(qū)域內(nèi)效力統(tǒng)一。只有這樣，才能避免官員晉升的“政治錦標賽”機制所誘發(fā)的執(zhí)政價值和行政工作中的“碎片化”問題，以及因政績評價標準不一而導致的相互拆臺現(xiàn)象。

3.出臺區(qū)域協(xié)同規(guī)劃政策。區(qū)域規(guī)劃涉及的是全局性、戰(zhàn)略性、長遠性的重大問題，不參與地方事務(wù)的具體管理，解決的是單一地方政府無力解決的跨域治理難題。因此，運用區(qū)域協(xié)同規(guī)劃政策解決城市群發(fā)展面臨的問題，這是英、美等發(fā)達國家的通行做法，它們的各類跨區(qū)域行政組織都把區(qū)域規(guī)劃視為主要政策工具。建議在《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004－2020)》基礎(chǔ)上，借鑒英國的大倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制訂包括《珠三角經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》、《珠三角空間戰(zhàn)略》、《珠三角交通戰(zhàn)略》、《珠三角文化戰(zhàn)略》、《珠三角城市噪音戰(zhàn)略》、《珠三角空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》、《珠三角市政廢物管理戰(zhàn)略》和《珠三角生物多樣性戰(zhàn)略》等八大戰(zhàn)略。而且，省級政府要確保這些區(qū)域協(xié)同規(guī)劃與九市的城市總體規(guī)劃同步實施，并在二者發(fā)生沖突時作出后者讓路于前者的仲裁。目前，廣東省政府啟動的珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)、三環(huán)八射的軌道交通網(wǎng)建設(shè)，屬于空間戰(zhàn)略和交通戰(zhàn)略規(guī)劃方面很好的政策舉措。

(四)創(chuàng)新合作機制

合理的地方政府合作機制，應(yīng)包括府際合作的利益激勵機制和府際合作的約束機制。珠三角政府合作機制創(chuàng)新的方向是:建立地方政府橫向間利益相互兼容、激勵與約束機制共存的完整體系。

1.構(gòu)建府際合作的利益激勵機制。第一，完善利益協(xié)調(diào)機制。一方面，建立健全珠三角“五個一體化“的制度化協(xié)調(diào)機制。可考慮在廣東省實施《綱要》領(lǐng)導小組框架下，分設(shè)“五個一體化”領(lǐng)導小組，由分管副省長和省直主要職能部門負責人組成，對跨域事務(wù)進行協(xié)調(diào)與管理，調(diào)解珠三角各市內(nèi)部關(guān)系以及它們與中央、省政府的關(guān)系。同時，建立市際、部門間多層次的區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)和磋商機制。另一方面，通過領(lǐng)導人的斡旋、集體磋商、非正式溝通等非制度化的利益協(xié)調(diào)機制，解決珠三角一體化過程中分歧較小的利益糾紛問題。第二，建立區(qū)際利益補償機制。通過建立規(guī)范的制度，對部分地區(qū)關(guān)于土地資源、環(huán)境資源、水資源、基本公共服務(wù)項目等在地區(qū)利益和地區(qū)機會上的損失予以補償。這是減少合作阻力，增強合作動力的重要制度安排。比如，在推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化過程中，對不同的基本公共服務(wù)項目可采取不同的利益補償方式:對于受益各方的共建共享項目，要在合作項目簽約之前，經(jīng)充分協(xié)商，完成產(chǎn)權(quán)的分割與利益的劃定;對呈現(xiàn)單向流動的基本公共服務(wù)項目，要建立相應(yīng)的利益補償機制。第三，創(chuàng)新利益共享機制。構(gòu)建珠三角九市的利益共享、共沾機制，使各市共享區(qū)域合作帶來的“發(fā)展紅利”。對投資主體跨行政區(qū)的橫向經(jīng)濟聯(lián)合、投資或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等經(jīng)濟活動，政府可按投資比例共同分享稅收。對大型跨區(qū)域的盈利性項目，可采取聯(lián)合共建、股份化運作、利益分享的方式。對大型跨區(qū)域的純公益性項目，可按不同行政區(qū)域受益程度的大小確定出資比例。對于跨區(qū)域環(huán)境治理，可按照排污權(quán)交易的基本做法，在排污地區(qū)和被排污地區(qū)達成利益的平衡。

2.完善府際合作的約束機制。府際合作的約束機制應(yīng)由傳統(tǒng)上單一的行政約束向法律約束、行政約束和社會約束等多元約束機制轉(zhuǎn)變。第一，建立健全法律約束機制，確保珠三角一體化不受地方領(lǐng)導人變更的影響。為此，應(yīng)盡快出臺《廣東省實施＜綱要＞保障條例》，推進“五個一體化”地方立法，規(guī)定相關(guān)部門和珠三角九市各級政府承擔的職責和任務(wù);同時，珠三角各市通過相互交流，可探索開展協(xié)同立法，保證立法規(guī)則的協(xié)調(diào)一致、執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法程序的銜接。第二，完善政績考核與問責獎懲的行政約束機制。應(yīng)改變過去單純以GDP論英雄的思維慣性，提高干部政績考核中有關(guān)一體化表現(xiàn)的主觀評價指標的權(quán)重，促進珠三角九市政府的地方利益、短期利益與珠三角的整體利益、長遠利益協(xié)調(diào)一致，減少地方政府在珠三角一體化過程中的機會主義行為。同時，根據(jù)區(qū)域合作的既定規(guī)則，建立獎勤懲懶的問責機制，對違反區(qū)域合作條款應(yīng)承擔的責任與經(jīng)濟賠償給予詳細規(guī)定。第三，引入多元主體參與一體化評價的社會約束機制。改變過去政府自我測評的績效評價機制，樹立區(qū)域公共治理的理念，吸納非政府組織、新聞媒體、公眾及第三方評估機構(gòu)參與一體化績效評價，對一體化的全過程進行監(jiān)測評估。

From Political Mobilization to Institutional Construction:Government Innovation in Pearl River Delta's Integration

(by YANG Ai-ping)

The government-led regional integration in Pearl River Delta has distinct feature of political mobilization.The higher levels of government mainly use such ways as objectives setting，meeting promotion，policy indoctrination，organization construction，administrative lump sum and performance evaluation to promote lower levels of government to complete the political tasks of regional integration.On the one hand，it has some short-term success，but on the other hand，it has many institutional defects in the long term.In the background of tranformation from the shallow-integration to the depth-integration，governments at different levels should not only play a special role by using the mechanism of political mobilization，but also conduct systemic institutional innovation from adjusting government functions，constructing organizational networks，integrating policy instruments，and innovating cooperation mechanisms，etc.，in order to provide a solid institutional foundation for sustainable development of Pearl River Delta's regional integration.

Pearl River Delta;regional integration:political mobilization:institutional construction

楊愛平(1974—)，江西瑞金人，管理學博士，華南師范大學公共管理學院副教授。

國家社會科學基金一般項目“區(qū)域契約行政的激勵與約束機制研究”(10BZZ026)、教育部人文社會科學研究青年基金項目“區(qū)域一體化中的政府間合作機制創(chuàng)新研究——以珠三角區(qū)域一體化為例”(09YJC810013)

2010－05－02

D630

A

1000－5455(2011)03－0114－07

【責任編輯:王建平，于尚艷】