公立中小學校權利行使的必然路徑:從自律走向自治

　　迄今，我國公立學校還沒有被明確確立為團體法人，但我國《教育法》第二十八條之(一)明確規定了學校享有“按照章程自主管理”的權利。所謂按照章程自主管理，就是賦予學校一定的自治權利。所謂“自治”，在詞源上就是自我規定的意思，表示自己有規定自己權利的權限。但值得注意的是，這里的自治的范圍一定是法律所允許的范圍以及與自身教育教學領域相關的范圍。學校基于教育教學特殊組織的屬性，學校為了實現為社會培養人才的目標，在實施教育教學活動的過程中，除享有法律規定的權利之外，基于公益法人的屬性還應享有自主規定自己事務的權利，這種自己所規定的事務范圍也一定是法律所允許的范圍以及與自身教育教學領域相關的范圍。
　　事實上，自治是依職能來組織和實施的。鑒于公立學校的任務與使命，其自治就可以被理解為一種由學校自身的內部機構自主地，不受政府影響地處理其自身事務的追求。學校自治是基于保障學生的受教育權及學生父母的教育參與權。
　　學校自治，前提是學校首先要做到自律。倘若單方面只強調自治，而不能自律，學校辦學自主權的落實那是句空話。沒有了自律，學校就會打著自治的幌子，做出一些違背教育教學規律乃至違反教育法律法規的行為。對于學校的自主辦學，離不開國家與教育行政部門的監督，但光靠政府的監督是有限的，最行之有效的辦法還是要靠學校本身的自律。
　　公立學校自律的底線就是避免學校權利濫用。權利濫用是指權利人在權利行使過程中故意超越權利界限損害他人利益的行為。根據我國學者對權利濫用的研究，學校權利濫用有如下四個構成要素：
　　第一，權利濫用的主體是正在行使權利的權利人，學校權利的主體主要是包括校長在內的教職員工。從性質上看，權利濫用是一種違法行為。但這種違法行為與一般違法行為不同。其不同之處在于權利濫用的主體是正在行使權利的權利人，表面上看它是在行使自己的權利，實質上是超出了權利的界限；而一般違法行為的主體不是正在行使權利的主體。學校的性質與地位決定了濫用權利主體的特殊性。這種特殊性體現在濫用權利的主體是行使國家部分教育權的學校，學校這種特殊的地位和身份，使學校濫用權利時帶有一定的行政濫用權利色彩。換言之，權利濫用的主體是在具有一種合法的身份行使權利過程中越過了規定的邊界。如，學校在行使招生權、頒發學業證書權時，借行使招生權和頒發學業證書權之名，違反國家和教育行政部門有關招生與頒發學業證書的有關規定，而亂招生與亂發證書。還如，教師假借嚴格管理學生之名，隨意體罰學生，隨意沒收學生的財物，隨意公開或泄露學生的隱私等。
　　第二，權利濫用的客體具有一定的特殊性，主要是教師的、學生的，也包括國家的、社會的及學生家長的自由和權利。如，學校隨意制定與法律法規相抵觸的校紀校規，隨意讓學生停課，隨意開除學生，導致剝奪學生受教育權。
　　第三，權利濫用的主觀方面是權利人存在故意的心理狀態。在權利濫用中不存在過失問題。因為權利的界限在法律中有具體明確的規定，既然權利的范圍是既定的和已知的，就無法辯解為過失行使權利。權利濫用實質上表現為權利人損人利己的故意的外化。在實踐中，如，學校濫用權利侵犯教師的合法權益主要包括：侵犯教師的教學權，擅自停止教師上課，無故解聘教師；侵犯教師的報酬待遇權，如違法扣發教師工資、獎金等；侵犯教師參與民主管理權和監督權，如，剝奪教師的建議權、對堅持正義的教師進行打擊報復等。學校在濫用以上權利過程中，明明知道濫用以上權利是不合法的，是對他人的侵權，但還是為了某種利益而濫用權利，這種濫用權利是行為上的故意，而不是過失。
　　第四，權利濫用的客觀方面是有危害他人權利和利益后果發生的行為。權利濫用必然會導致危害權利濫用客體的利益后果行為發生。反過來說，如果沒有導致危害權利濫用客體的利益后果行為發生，就不構成濫用權利。因為學校濫用權利給其所指向的權利客體帶來的利益危害是顯而易見的，如，學校為了自身的利益將教育教學用的場地、設施擅自出租，它所帶來的危害學生利益的后果就是學生學習場地、設施的減少，因為場地的減少有可能會帶來學校課程開設的減少，乃至影響到學生的學業成績等。
　　學校自律，第一，要求學校恪守學校《章程》的規定，自覺接受章程的約束；第二，學校的自律要求建立以董事會或評議會制度等來優化學校事務的治理結構；第三，學校自律，要求強化學校的內部民主管理，學校作為一個具有自身獨特功能的系統，其功能的發揮是依據其自身的運行邏輯進行的，而對這一邏輯的深刻理解和把握卻必須依靠學校中的每個教職員工；第四，學校自律，要求校內多個職能部門、多個團體組織相互制衡。各部門、組織的產生、職責、權力、義務，都要由明確的制度來規范。
　　一言以蔽之，自律與自治并不矛盾，二者是相生相伴的。自律是自治的前提，自治是學校辦學的必然要求，是落實辦學自主權的一種表征。倘若學校真正做到了自律與自治，那么辦學自主權的行使與實現，就會從應然走向實然。
　　
　　(作者單位：中山大學附屬中