關于構建我國地震保險法律制度的研究

□ 劉玉平

（東北財經大學，遼寧 大連 116023）

關于構建我國地震保險法律制度的研究

□ 劉玉平

（東北財經大學，遼寧 大連 116023）

近幾年全世界進入了地震高發期，為此，地震頻發國家都建立了地震保險制度，地震保險對防震、抗震、震后經濟補償都起到了很大的作用。我國目前還沒有建立地震保險制度。本文在借鑒日本、美國地震保險制度的基礎上，論證了在我國建立地震保險法律制度的必要性和可能性，得出了我國應依法開辦地震保險的結論。

地震保險；巨災風險；法律制度

一、我國建立地震保險制度的意義和價值

20世紀末期至21世紀初期，在亞洲、拉美等國家發生的破壞性地震多達幾十起。我國2008年5月12日四川汶川發生8級地震；2010年4月14日青海玉樹發生7.1級地震。國外2010年1月12日海地發生7.3級地震，2010年2月27日智利發生8.8級地震。2011年3月11日日本發生9.0級地震。許多地震頻發國家都建立了地震保險制度，地震保險對防震、抗震、震后經濟補償都起到了很大作用。我國目前還沒有建立地震保險制度。在學術研究上，美國、日本、墨西哥、土耳其等國家學者已經出版了一些地震保險方面的學術著作，并發表具有影響力的學術論文。我國在巨災保險方面的研究開始于1986年。中國保險研究所、中國人民保險公司聯合國家地震局和國家科委等多部門共同分析我國地震災害損失分布情況并繪制了我國地震財產保險費率圖，構建了地震風險管理系統保險模型框架。國內學者王國軍、江生忠、趙苑達等教授倡導要在我國建立地震保險制度。學者們在著作和論文中都建議我國設立地震保險，然而，我國對地震保險的研究還很薄弱。我國地震發生之后損失的恢復基本上是靠國家財政和民間捐助，這給國家財政帶來了巨額負擔。我國作為地震多發國家且大地震發生后保險賠付缺乏法律依據，因此，應在我國建立地震保險制度。

⒈建立地震保險制度的理論意義。通過理論研究為我國制定地震保險法律制度構建，提供理論依據。第一，研究地震保險制度，是當今世界學術界的重要課題，我國理論工作者必須走在世界前列；第二，開展地震保險研究能為和諧社會建設做貢獻；第三，開展地震保險研究為經濟發展服務，地震保險能減輕國家財政負擔，增強公眾抗風險意識。

⒉建立地震保險制度研究的實踐意義。我國是一個地震多發國家，四川汶川大地震、青海玉樹地震再一次向人們敲響了警鐘，地震保險制度的建設已刻不容緩。現階段應該從我國的實際情況出發，從實際操作層面著手，就我國地震保險制度，特別是城市居民住宅地震保險及人身傷害賠償制度的建設，提出一個具體方案。此方案的基本方針是：國家牽頭，市場運作；統一規劃，分頭實施；先易后難，逐步推進；相對完善，盡快啟動。確定基本原則是：區分住宅與非住宅建筑物；區分城市居民住宅與農村農民住房；以省為單位建立地震保險體系。通過研究預期應達到以下目標：首先，為當前災后重建服務；其次，為將來防震減災提供財力支撐。我國有60%的國土、50%的城市、67%的大城市位于地震多發地帶，而且震中區內大中城市居多，建筑物的抗震能力大多較弱，一旦災害性地震發生，其損失將是巨大的。據統計，上世紀以來，我國發生8級以上地震達9次，7－7.9級地震達100余次。1995年發生5級以上地震30多次。上世紀中國死于地震災害的人數達61萬之多，占全世界地震死亡人數的50%以上。因此，我國地震保險制度的構建有利于今后的抗震救災。再次，開展地震保險研究能為社會穩定、構建和諧社會作貢獻。

二、我國地震保險制度的構建

我國對于家財險承保地震風險的限制始于1996年。當時我國保險行業監督管理機構從控制和防范保險公司經營風險的角度出發，要求保險公司停止大范圍開辦地震保險，地震保險業務僅以個案特別審查批準的形式開展。從此，我國保險公司在經營的家財險業務中均將地震風險列為除外責任。但隨著我國社會和經濟的發展以及人們生活水平的提高，社會要求提供地震保險保障的呼聲日益高漲，并引起了國家領導的高度重視。2003年溫家寶總理就在《建立我國家庭財產地震保險研究報告》上批示，要求“深入研究地震保險方案，加快推進震災保險體系建設”。地震保險研究的主要內容包括地震保險主體、客體、內容及操作程序等。

⒈我國應制定的地震保險法。該法應規范地震保險簽約內容、地震保險的對象、能獲得賠償的損害的內容、保險金的支付方法、地震保險加入方法以及地震保險金額等。地震保險法律制度應遵循以下原則：首先，國家應該在良好抗災應急機制運行的基礎上，著力探討有效的風險防范機制；其次，保險公司發揮主體作用，創新開發行之有效的地震保險；再次，社會支持與社會救助是地震保險體系的重要環節；最后，個體應增強風險防范意識。

地震保險法律制度應規范的內容有：⑴地震保險簽約的內容。地震保險是以資助受災災民安定生活為目的，以政府的再保險為前提的公共性的災害保險。⑵地震保險的對象。地震保險的對象是指用于居民居住的住房和震區災民的人身傷害損失。⑶能獲得賠償的損害。指直接遭受地震、海嘯以及由此引起的火災、損壞、掩埋或流失等造成的房屋建筑及財產的損害。損害程度包括全部毀壞、半毀和一部分損壞。⑷保險金的支付方法。地震損壞若屬于全部毀壞，將獲得全額的地震保險費全額支付，但不超過地震保險理賠的上限；如屬于其他情況，將根據地震保險金額的實際金額予以賠償。⑸地震保險加入方法。自愿加入和強制加入相結合。⑹地震保險金額。以財產最高價值作為保險最高額，人身傷害及死亡可參照侵權案件民事賠償數額確定。

針對我國的實際情況和地震保險制度的特點，保險業應當采用多種渠道和模式推動我國地震保險制度的建設。一方面應當積極推動國家相關部門解決地震保險制度建設中的一系列基礎性問題，包括：研究制定國家地震保險制度建設的基本原則和指導思想，制定建設的整體規劃；盡快成立地震保險管理相關機構；制定并出臺支持發展地震保險的各種優惠政策，特別是稅收減免。另一方面應當針對我國保險業，尤其是家財險的實際情況，立足行業，提高認識，創新制度，突破技術，全面推進家庭財產地震保險制度建設。

⒉我國地震保險的基本思路。第一，地震保險首先需要法律支持。在地震保險制度的構建中，法律制度的設計要居首位。首先要以法律的形式固定地震保險的運行模式、投保方式、承保范圍、地震保險基金等內容，并由此形成一整套完整的地震保險法律制度。縱觀日本地震保險制度的經驗，其先是通過國家立法的形式對地震保險制度的運行、地震保險法律關系中各主體的權利與義務進行規定，從而保證了地震保險的順利實施。這是值得我國借鑒的地方。第二，地震保險宜由政府和商業保險公司合作經營。第三，地震保險的風險轉移機制應當多樣化。發展地震保險當前應著重解決好以下四個問題：首先，提高對于開展家庭財產地震保險業務的認識。其次，加快推進地震保險基礎技術的研究與開發工作。再次，應用風險分擔原理，大膽創新風險轉移機制。從國外的經驗看，通過巨災風險證券化途徑是解決承保能力不足的有效手段。還要積極探索開展家財險營銷的新模式。

⒊我國地震保險的基本方法。結合國外開展地震保險的經驗，⑴我國可借鑒美國加州的做法來構建我國的住宅地震基金。⑵借鑒日本地震保險制度，建立我國的地震保險風險分散機制。⑶政府依法主導地震保險。⑷加快金融體制改革為巨災保險制度建設創造條件。⑸加強地震保險的國際交流與合作。

筆者認為，構建地震保險制度，應利用保險技術完善地震保險法律制度，具體有：一是利用非壽險精算技術，進行震險費率厘定；二是強化震險宣傳，增強公眾的投保意識。地震風險雖然發生頻率低，但是其可能造成的損失巨大；三是依據地震分布規律進行城市規劃；四是政府應從多方面支持地震保險的開辦；五是積極發展和完善我國再保險市場；六是加快資本市場培育，使震險資金有更多更安全的投資渠道。構建地震保險體系需要國家、保險公司、社會和民眾的共同參與。

三、我國地震保險制度構建面臨的難題

我國地震災害保險制度的構建會遇到很多困難的主要的原因是地震屬稀少事件，其發生極不規則；發生大地震災害時，有可能形成巨額理賠，以致使地震災害保險金遠遠超過災害保險公司的擔保力。我國地震保險制度建設的基本思路應當從解決以下三大難題入手，積極探索符合我國國情的解決思路。

首先是地震保險基金的歸集問題。這個問題的背后是歸集的規模和歸集的效率。從住宅地震保險的性質看，如果保險基金達不到一定的規模，那么，其作用就不能得到有效發揮，制度建設就可能面臨進退兩難的尷尬。所以，從制度設計上必須確保基金能夠達到起碼的規模。此外，作為一個經濟制度的安排，效率是一個重要的指標，尤其是這種具有一定公共利益性質的制度，如果完全采用自愿和商業的模式就可能出現歸集成本過高的問題，而且歸集的周期，即時間成本也可能較大。解決住宅地震保險基金歸集問題的較好方法是采用一定程度的強制模式，這樣就能夠在較短的時間內，用最低的成本迅速歸集起一個較大的量，形成一定的規模。

其次是償付能力問題。這是所有國家在各種巨災保險制度建設過程中面臨的共同問題，也是共同的難題，因此，地震保險制度也繞不過這個問題。制度設計者需要解決的問題是：如何確保地震災害發生后保險公司能夠承擔責任。從國外的實踐看，再保險是解決償付能力的主要選擇，即將可能面臨的地震風險責任轉移為另一種保險體制，能夠最大限度地解決償付能力問題。同時，能夠很好地兼顧可行性和效率問題。當發生特別巨大的地震損失，這個損失超過了住宅地震保險制度設計承受的程度時，允許其啟動分攤機制，即按照總償付能力與總損失的比例進行比例賠償。

第三是管理服務問題。從國外一些成功的經驗看，地震保險制度的管理均采用政府與保險公司相結合的模式，對于強制的住宅保障部分均采用政府機構或者準政府機構來進行管理，同時，對于住宅保障層之上的風險，在商業保險公司的經營過程中，也需要政府建立一個具有公共利益色彩的風險分散機制。此外，在地震災害發生之后，地震保險制度就面臨著一個巨大的挑戰：保險理賠服務。這種理賠工作不僅涉及保障層面，也涉及到商業補充層面，因此，無論是從資源效率的角度看，還是從專業技術的角度看，地震保險理賠工作均離不開保險行業的參與。結合管理與服務兩個方面的因素，筆者認為：由國家保險監督管理部門為主，依托保險行業協會，協調保險行業的力量，建立和運行我國的地震保險制度是一個切實可行的解決方案。

地震保險制度中還有很多需要解決的課題，主要表現在下列幾個方面：⑴生命健康權的價值問題。我國法律對生命、健康權的財產價值標準認識不統一，民事法律制度依據不同賠付方式和標準也不一樣，在地震中遭受人身傷亡事件，如何確定賠付標準，應進一步加強這方面的研究。⑵巨大損失的問題。如何更好地通過地震保險市場來調節和控制災害的損失，進一步降低國家的財政負擔，是地震保險中又一個需要解決的問題。（3）大量保險客戶的確保。地震保險制度必須在長時間內穩定運營，所以，只有在確保有大量客戶加入的情況下，其風險才能分散。如何確保大量的保險客戶，是地震保險中需要解決的課題之一。

四、構建地震保險制度的幾點建議

⒈把地震保險定位為政策性保險，堅持自愿與強制相結合。首先，將地震保險定位為政策性保險。西方國家地震保險制度發展的歷史表明，政府在這一制度的建立和實施中所起的作用不可缺少。由于地震風險較大，地震保險業務具有高賠付率、低利潤的特點，因而該保險產品都具有準公共物品性質。商業保險公司以追求利潤為經營目標，在風險與收益無法成正比的情形下，常常將地震保險拒之門外。因此，地震保險無法像商業保險項目一樣能夠在市場交易中自發產生，需要政府建立相關制度和提供政策，以矯正市場對該準公共產品供應不足的非正常狀況。其次，地震保險是自愿性保險強制性保險相結合。在不同的保險法律制度中，地震保險既可能是強制性保險，也可能是自愿性保險。在歐盟現有的27個成員國中，除法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5國建立了強制性地震保險體系，通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買外，其他國家大都實行自愿性地震保險，即投保人可自行選擇是否購買地震保險。地震風險的特殊性客觀上要求我國的地震保險應當是強制性保險。現階段，應主要通過國家扶持政策和提高居民收入水平來提高巨災保險的投保率。

⒉建立地震風險基金。地震風險基金來源有：每年的巨災保費收入；國家每年從財政預算中按一定比例投入一部分；國家可另行向保險公司按應繳營業稅額或年財產保費收入的一定比例提取地震風險準備金，充入地震風險基金。從以上渠道獲取的地震保險基金，全部滾動積累，固定投資，長期積累，專款專用。地震保險基金應由資信良好的基金管理公司進行保值、增值運作，以應對地震風險帶來的巨額賠付。

⒊增強應對地震災害的意識。實踐證明，地震保險制度難以建立是由于政府觀念落后、危機管理意識薄弱等原因造成的。因此，需要從以下兩方面加以改進：第一，轉變“以治理為主”的觀念，樹立”以防范為主，防治結合”的思想。第二，強化政府對地震保險的保障意識功能。要把地震保險的基本內容作為公眾教育培訓的內容，提高管理者的防范意識和危機管理意識。同時，要加大對地震保險的宣傳力度和對政府的監督力度，使政府時刻保持危機管理意識，從容鎮定地防范和應對地震災害。

⒋建立健全地震保險法律法規。應盡快制定一部《地震保險法》，對政府在地震災害中的職責權限、地震理賠的責任承擔、組織管理體系、保障機制等加以規定，從宏觀上指導我國政府管理與應對巨災保險理賠。同時，應進一步修改補充現有的法律法規，健全法律法規貫徹執行中的配套制度，使國家管理與應對突發事件形成一個完善的法律體系。

⒌建立健全地震災害管理體系。應成立常設的、專門地震保險監督管理委員會，隸屬于保監會。保險管理委員會要堅持法治原則和對人民負責的原則，深入研究新形勢下地震保險理賠的新特點、新規律。在保險管理委員會的統一領導下，各地方應建立保險理賠管理部門，明確不同級別保險公司在緊急狀態下的職責、權限及相應的配套制度保障，從而形成統一、高效、有權威的地震保險組織管理體系。

⒍建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。建立健全地震預警體系和應急管理機制，爭取把地震的損失降到最低限度。一方面建立健全地震預警機制，包括監測預測機制、信息機制、合作機制、實踐機制等，制定切合實際的地震保險預案，對地震保險的級別分類、目標任務、具體處理方案及應急預算等予以明確的規定。另一方面建立健全地震保險應急管理機制。地震發生時，要快速啟動地震預警體系，迅速啟動地震理賠應急預案。在管理地震保險理賠過程中，政府要通過媒體、實地調查等方式加強與民眾的溝通，消除人民群眾對保險不信任的心理，動員相關組織和公眾，使其廣泛參與，確保對地震保險理賠的決策公開透明。

⒎建立完善的信息反饋網絡，正確引導社會輿論。我國政府應建立健全地震報告制度，完善信息保證系統，健全預警預報責任制，逐步建立起完善的信息反饋網絡。具體來說，就是組織專門研究人員與地震保險管理委員會合作，并加強與人民群眾的溝通，多傾聽民眾的心聲。尊重公民的知情權，及時回答民眾的問題，暢通溝通渠道。這樣就掌握了社會輿論的主動權，達到了正確引導社會輿論、及時宣傳地震保險的目的。

⒏建立和發展地震保險管理資源保障體系。長期以來，我國政府主要靠商業保險推動保險事業的發展，這種做法在保險事業發展中發揮了巨大作用，但也有弊端。商業保險的自愿性制約了地震保險發展，為防患于未然，我國政府需盡快開發地震保險資源保障體系。政府有必要把地震保險管理的資金納入政府的預算之中，建立應對各種災難和危機的專項基金，并通過社會保險等方式擴大資金的供給。

［1］趙苑達.論我國地震保險制度的建設［J］.保險研究，2003，（10）.

［2］趙苑達.日本地震保險：制度設計、評析與借鑒［J］.東北財經大學學報，2003，（02）.

［3］李志強.中國地震災害風險管理中的保險問題研究.［A］.博士論文.國家地震局地質研究所，1997.

［4］曾立新.美國巨災政府保險項目研究及其對我國的啟示.［J］.保險研究，2007，（06）.

［5］湘雁.海外災后大借鑒［N］.中國財經報，2008－05－22.

［6］熊仁宇.應建立市場與政府結合的巨災險.［N］.21世紀經濟報道，2008－05－20.

［7］李悅，王雪峰.中國保險業應對巨災風險的經營策略分析［J］.哈爾濱商業大學學報（自然科學版）， 2003，（05）.

［8］劉樹峰.論建立我國地震災害保險制度［J］.金融與經濟，2006，（06）.

［9］季穎鋒.淺論地震保險的減災機制和發展方向［J］.海峽科學，2007，（02）.

［10］曹海菁.法國與新西蘭巨災保險制度及其借鑒意義［J］.保險研究，2007，（06）.

［11］黃興偉.新西蘭地震保險制度［N］.國際金融報，2008－05－14.

（責任編輯：牟春野）

A Research on Legal System of Constructing Chinese Earthquake Insurance

Liu Yuping

In recent years，the world has entered a period of high earthquake.On May 12，2008，the 8 magnitude quake happened in Wenchuan in Sichuan.On April 14，2010，the 7.1 magnitude quake occurred in Yushu in Qinghai.On January 12，2010，the 7.3 magnitude earthquake happened in Haiti.On February 27，2010，there was a 8.8 magnitude earthquake in Chile and on March 11，2011，there happened the 9.0 magnitude near Fudao in Japan.The countries in which Earthquake has happened frequently have established the earthquake insurance systems，having played an important role in shockproof，anti－seismic and post－earthquake economic compensation.Bu in China there is no earthquake insurance system.After a big quake，legal basis of insurance compensation is lacking for it.The paper on legal system of constructing earthquake insurance proposed that earthquake insurance system should be established in China.Of course，earthquake insurance should be policy－related insurance and adhere to the voluntary and mandatory combined，meanwhile，learning Japanese and American earthquake insurance system.This paper discussed the necessity and possibility of the establishment of earthquake insurance system and also drew a conclusion that earthquake insurance should be offered in our country according to law.

earthquake insurance；catastrophe risk；legal system

D922.1

A

1007－8207（2011）10－0085－04

2011－05－27

劉玉平 （1956—），男，遼寧綏中人，東北財經大學法學院教授，研究方向為憲法與行政法、經濟法。