淺談我國生態旅游的環境法規制

□ 宋曉維，劉 紅

（空軍航空大學，吉林 長春 130022）

淺談我國生態旅游的環境法規制

□ 宋曉維，劉 紅

（空軍航空大學，吉林 長春 130022）

目前， “生態旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發展形式已在我國蓬勃興起。然而，伴隨而來的是人們對環境的破壞及污染，旅游資源環境保護的問題逐漸受到人們重視。因此，建立科學的法律、法規及相關制度將有利于我國生態旅游市場的健康發展，進而推動我國生態旅游在法律保護下持續、穩定發展。

生態旅游；環境保護；環境法

生態旅游是人類認識自然，重新審視自我行為的必然結果；是經濟發展，社會進步，環境價值的綜合體現；是保護環境，陶冶情操的高尚社會經濟活動。隨著經濟發展，物質消費已不能滿足人們對美好生活追求的需要，于是人們走向大自然去感受自然的美好。通過旅游活動，實現與自然的交流，滿足人的精神消費的需要，體現了人與自然的和諧。然而，人們在享受自然資源帶來美色的同時也給大自然帶來了光、聲、垃圾等各種污染，給旅游區造成了嚴重損害。因此，旅游業發展與生態環境保護的矛盾已日益凸顯。

一、生態旅游的界定和定位

傳統旅游業的“先污染，后治理”造成了多方面問題，這使得各國都在思考如何解決這些問題。于是“生態旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發展形式，20世紀末在發達國家蓬勃興起。生態旅游這一概念是由國際自然保護聯盟特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年首次提出來的。1993年，國際生態旅游協會又把生態旅游定義為具有保護自然環境和維護當地人民生活雙重責任的旅游活動。生態旅游的內涵更強調的是對自然景觀的保護，是可持續發展的旅游。一般說來，生態旅游是指人們在不損害野生動植物、不危害環境、不破壞地方社會風俗和人文古跡的條件下，進入某一特定的自然生態環境系統中，如森林、草原、湖泊、農莊、海濱等，回歸自然、欣賞自然、保護自然的行為。生態旅游地主要包括自然保護區、風景名勝區、國家公園、森林公園以及生態實驗站。從景觀角度來看，主要包括山地、森林、草地、各種水域、野生動物園、沼澤、濕地等景觀生態類型。這類旅游地的共同特點是保持大自然的原有風貌和良好的生態環境，有些還有豐富獨特的人文積淀、濃郁的風俗民情。

生態旅游是當前各國生態學界和旅游業界的一個熱門話題。但究竟什么是生態旅游，迄今為止還沒有一個明確的和被普遍接受的定義。目前，歸納起來主要有三種說法：一是強調生態旅游是一種為滿足現代文明人類的需求而開展的回歸大自然的旅游活動。二是強調生態旅游是一種進行生態學教育的知識性之旅。三是強調生態旅游是對保護生態環境承擔義務的旅游活動。三種說法雖側重點各不相同，但卻相互聯系。如果把它們綜合起來，可能會使我們對生態旅游獲得較全面的認識。因此，可將生態旅游定義為：生態旅游是一種為滿足現代文明人類的需求對人們進行生態學教育，對保護生態環境承擔義務而開展的回歸大自然的旅游活動。生態旅游不應以犧牲環境為代價而應與自然和諧，并且必須使當代人享受旅游的自然景觀與人文景觀的機會與后代人相平等即不能以當代人享受和犧牲旅游資源為代價，剝奪后代人本應合理地享有同等旅游資源的機會，甚至當代人在不破壞前人創造的人文景觀和自然景觀的前提下，為后代人建設和提供新的人文景觀。

對生態旅游的定位，一些發達國家都將自然保護納入社會公益事業，每年由政府投入大量資金。如美國，2006年政府拿出47億美元用于國家公園管理，包括保護、科研、管理的開支。澳大利亞的維多利亞州，國家公園每年預算為1.148億澳元，資金主要來源是政府財政拔款和市政稅收，而公園本身經營收入僅0.1億澳元。新西蘭也是如此，國家公園內的一切設施，包括道路、野營地、游景道和游客中心等均由政府投資建設。就是韓國，每年也有相當于人民幣6億元的資金用于國家公園管理。這些國家都有將國家公園、自然保護區視為保護生態和生物多樣性的科研基地、公眾教育和生態旅游基地。因而，拒絕商業動作，不以盈利為目的。正是由于這種公益性質的定位，因此從規劃建設到立法和管理，一切與基本目標相抵觸的活動均在禁止之列，以保護自然保護區和國家公園的自然屬性，竭力維持它們的自然狀態。許多國家的國家公園法規實行分區制：即實施山上游與山下住的規定，使功能分開，把旅游服務設施安排在區外，使園區內保持一個完整真實的自然文化遺產狀態。在澳大利亞和新西蘭的國家公園內都見不到任何賓館飯店，有的只是供游人野營的簡易基地，高質量的游景道和各種向導性的指示牌。而且就是這些基本設施，也力圖最大限度地減少對生態的干擾和影響，并與周圍的自然環境和諧統一。

生態旅游已成為一種發展趨勢，對此，我國政府也十分關注。我國不僅擁有巨大的客源市場（隨著人們生態意識的覺醒，對生態旅游的需求不斷增長），而且擁有豐富的生態旅游資源。我國自1982年第一個正式命名的國家森林公園——張家界森林公園誕生以來，至2006年底，已經建立了超過3000個自然保護區，總面積達1.4億公頃，占國土面積的14.6%。此外，還形成了一批以林場為基地的國家森林公園。這些自然保護區和森林公園及風景名勝區為我國開展生態旅游活動提供了保障。然而，生態旅游在我國還處于起步階段，在生態旅游開發過程中出現了許多與初衷相悖的生態破壞行為。據我國人與生物圈國家委員會對全國100個省級以上自然保護區的調查數據顯示：44%的自然保護區存在與旅游直接相關的垃圾公害；12%的自然保護區存在水污染現象；11%的自然保護區有噪音污染；3%的自然保護區有空氣污染。其結果是有22%的自然保護區由于開展生態旅游而造成保護對象受到損害，11%出現旅游資源退化，61%存在建筑設施與景觀環境不協調或不完全協調的現象。這些現象的存在有著極為復雜的社會原因，但本文認為，最根本的還是管理上的法治化問題。

二、我國生態旅游環境保護中存在的問題

（一）立法上的問題

⒈產權不清。旅游資源的產權不明晰，導致旅游資源開發無度，保護無力。按照相關法律規定，我國的旅游景區主體產權歸國家所有，即全民所有，但實際問題卻比較復雜，有不少景區位于農村集體所有的土地范圍內；或者農村集體所有的土地位于景區范圍內；或者農村集體（包括個人）的土地、房產等不動產本身就構成景區風景的一部分。這種復雜的產權關系使得生態旅游景區開發管理矛盾重重。

⒉管理權不明。目前旅游業尚未形成完善的環境保護管理體制，國家級風景名勝區、國家級森林公園、國家級自然保護區分屬不同的部門管理，而且各部門只負責業務指導，人、財、物等行政管理權歸地方。此外，一個旅游區往往分屬幾個部門主管，除地方政府有權管理外，建設、文物、林業、旅游等多個部門也可以插手管理。而各部門權責不明，又形成了多頭領導，條塊分割的局面。如旅游管理部門只考慮旅游開發，環保部門只考慮環境污染的防治，相互間缺乏協調機制，致使“源頭控制”難以實現。又如一些風景名勝區、文化遺跡地、自然保護區相互重疊，這些交叉和重疊使得同一個旅游區擁有不同的頭銜，掛著幾塊不同的牌子，分屬幾個部門管理，也使得管理機構變得十分繁雜。另外，由于我國的旅游資源也是按照行政區域劃分的，由各級政府具體領導，導致各地方政府往往從地方利益出發制定地方政策，這也不利于地區之間協調和效率兼顧。

⒊法律法規不完整。由于生態旅游在我國出現的時間較晚，目前還沒有形成完整的生態旅游法律體系，即國家層次的專門法律尚未出臺，有的只是針對主要生態旅游目的而頒發了一些全國性和地方性的法律法規。 如 《森林法》、《野生動物保護法》、《環境保護法》、《自然保護區條例》、《野生植物保護條例》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《森林公園管理辦法》、《風景名勝區管理暫行條例》、《地質遺跡保護管理規定》以及部分省（市、區）森林公園、風景名勝區等管理條例。因此，造成了我國在生態旅游方面缺乏部門的、系統化的法律、法規及相關政策。我國法學界普遍認可的生態旅游的法律制度系統主要由四個方面制度組成，即生態旅游開發規劃制度、生態旅游管理體制制度、生態旅游環境監督制度、生態旅游社會參與制度。可以說，我國通過近幾年的環境立法，基本上設立了這些制度的框架，但是還遠遠沒有滿足生態旅游業的發展需要。

⒋立法層次低。在我國，目前不僅沒有一部專門的旅游基本法，就是已經出臺的全國性旅游文件都屬于行政法規和部門規章，更多的是一些“暫行條例”、“暫行規定”，其權威性較弱，穩定性也不強。不僅如此，我國現行的有關生態旅游的規定過于原則，缺乏具體的規定及配套措施，操作難度較大。此外，部門或地方立法還造成了旅游環境保護過程中部門保護主義及地方保護主義的出現。

（二）執法上的問題

⒈有法不依、執法不嚴、違法不究的現象隨處可見。由于我國在生態旅游方面缺乏部門的、系統化的法律、法規及相關政策，所以，常常是決策錯了就改正過來，管理失誤了就總結經驗教訓，景區開發錯了就進行整頓清理，生態景觀被破壞了就進行修復，環境被污染了就花錢解決排污設施。這種執法及管理方式無法從根本上有效控制某些違法違紀行為。

⒉缺乏部門執法機構和隊伍，造成生態旅游管理無序。旅游景區宏觀管理和跨部門綜合協調的法律依據與政治經濟體制改革和經濟發展現狀不相適應的問題比較突出，政出多門，法出多門，互不銜接，導致旅游執法混亂，甚至沖突。特別是沒有部門執法機構和執法隊伍，往往使違法得不到及時處罰，失誤得不到及時糾正。而執法人員素質的參差不齊也不利于公正執法。執法運行機制的不科學性造成了生態旅游分區劃片、各自為政，難以形成合力與活力的局面。在一些地區，生態旅游中地方保護主義十分嚴重，缺乏生態旅游發展的統一考慮，沒有形成一種良好的執法管理氛圍，阻礙了生態旅游的快速、可持續發展，阻礙了生態旅游對社會、經濟、環境整體推動作用的發揮。

（三）監督上的問題

⒈政府缺乏有效的監督機制。任何一項法律的實施都必須有有效的監督保障機制來完成。在我國，法律的監督保障作用基本上是由國家賦予有監督權的政府管理部門來進行，政府作為國家行政管理活動的主體，其行為效果的好壞直接關系到社會整體利益，關系到法律、法規和相關政策是否得以有效的實施和落實。目前，我國對各種生態旅游活動的監督，主體眾多，形式多樣，但并未形成整體上的合力。在具體的監督方面，還存在人員不到位、責任不到位、權利不到位等問題。政府行為只有具備了有效的監督管理機制，才能得以有力地規范生態旅游活動，進而實現監督管理目標和達到維護保障生態旅游法律法規的正確執行。

⒉監管人員水平有限。在我國生態旅游活動中，由于沒有專門的監督機構和監管人員，導致管理水平不高，也使生態旅游涉法問題難以得到有效解決。如掠奪性開發、唯利性開發、強制性開發、權力性管理、人治性管理、無效性管理等情形屢見不鮮。失去監控、失去監管現象相當明顯。如不及時加以解決，生態旅游勢必會適得其反，極有可能造成“生態旅游災難”。

三、我國生態旅游的環境法規制

（一）完善立法

⒈理清產權關系。因復雜的產權關系使得生態旅游的景區開發管理問題十分嚴重。為此，有必要在專門的生態旅游立法中對景區產權問題予以明確規定。凡劃定為生態旅游景區的，原則上產權統歸國家所有，景區內的集體所有制產權，由國家按具體標準收購或置換；對于已經構成景區內生態景觀有機組成部分的個人所有的部分產權，應允許其選擇變通方式，除由國家收購或置換外，還可由其選擇折價入股、租賃、出售返租等方式。

⒉明確管理機構。《環境保護法》第7條雖然就環境保護的監督管理體制作了規定，但實際上并沒有明確各有關部門之間的關系，而在其它的自然資源保護法律規范中則往往是僅就某一個部門或者少數密切相關部門的監督管理權做出規定。法律規范本身的缺陷是監督管理工作薄弱的重要原因之一。因此，筆者建議，有必要成立有統一權限的生態旅游區專門管理機構，根據現行相關規定，國家風景名勝區由建設環保部門管理；歷史文化名城及其他文物景區由文化部門管理；道觀寺廟由宗教部門管理；國家森林公園由林業部門管理；國家地質公園由國土資源部門管理；國家水利風景區由水利部門管理；旅游業由旅游部門管理。鑒于生態環境的重要性及我國生態環境遭受破壞嚴重的現狀，建議由特定部門對生態景區和生態旅游行使明確的、獨立的專門管轄權，使之成為生態旅游的權威管理部門。

⒊建立專門的環境保護法體系。在立法上，應綜合考慮生態旅游的經濟效益、資源整體價值、可持續利用等多方面因素，明確資源所有權、管理權與開發利用權，建立有償使用、綜合利用制度。具體而言，應加快制定并頒布生態旅游法及相關的實施細則，加快制定生態旅游區質量等級標準和實施細則，加快制定生態旅游區規劃通則、實施細則和資源管理條例。在制定生態旅游法時要借鑒國外先進的生態旅游法律管理制度，如旅游資源評價管理制度、旅游環境影響評價制度、旅游規劃制度和旅游資源經營管理制度，不斷完善促進生態旅游可持續發展的政策、法規體系，改變政策、法規建設滯后的局面，推進生態旅游管理法制化、規范化、程序化。

（二）加強執法

⒈建立執法機構。地市級以上生態旅游行政執法部門必須設置生態旅游法制工作機構，配備生態旅游法制工作專業人才，機構的設置和人員配備應適應本部門擔負的環境執法任務。成立景區綜合執法局，將公安、工商、物價、稅務、城建、交通、路政、林業、環保、質檢等職能由綜合執法局統一行使，實施綜合執法，聯合執法，既可以精簡機構，又符合景區管理的特點，使之逐漸與發達國家的國際通行做法相一致。在執法任務繁重的地區，縣級環保部門也要設置法制工作機構，沒有條件設置機構的，應指定專人負責生態旅游法制工作。

⒉建設高素質的執法隊伍。在執法人員配備上，要選擇那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度責任感的人作為執法監管的專業人員，并賦予其應有的權限。同時聘請相關領域的專家擔任專、兼職生態旅游行政執法人員。

⒊嚴格執法程序。各生態旅游行政執法部門要嚴格依法辦事，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則。遵守生態旅游行政執法程序。實施生態旅游行政執法行為，必須嚴格遵守各項生態旅游保護法律、法規和《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議條例》及其他有關行政執法的法律、法規規定的現場監督檢查程序、行政處罰程序、行政復議程序、行政訴訟程序、行政執法監督程序、強制執行程序、行政賠償程序等。法律、法規未作規定的，應遵守國家環境保護局制定的《環境保護行政處罰辦法》及其他有關生態旅游執法程序的規定。

⒋落實行政執法責任制。各級生態旅游行政執法部門的負責人要切實承擔起領導生態旅游行政執法工作的責任，組織、協調、監督本部門內各工作機構的生態旅游行政執法工作；對執法工作和執法監督中的重大問題，要親自出面解決，抓典型，全面推動本部門生態旅游行政執法工作；要建立本部門內部生態旅游執法工作責任制，把生態旅游行政執法工作作為考核執法人員工作業績的主要內容。

（三）健全監督機制

⒈建立自上而下的監督體系。首先，人民作為國家生態旅游景區的所有者，有權監督各級行政機關、事業單位、社會團體所實施的各項針對生態旅游景區的活動；其次，國務院和各級人民政府有權對各級政府的旅游主管部門的行為進行監督。再次，各級政府的旅游主管部門，有權對生態旅游景區的管理機構進行監督。除此之外，我國法律還應賦予各類環境保護、旅游類的民間團體一定的監督權，對政府相關機構的行政行為進行監督。

⒉設立獨立的監督機構。針對我國現行監督制度的狀況，應讓監督主體與監督對象完全脫離，因此，設立獨立的監督機構是首選的方式。應制定一部可操作性強的法規，賦予監督主體明確的監督依據和足夠的監督權限。獨立監督機構不受行政機關、社會團體及個人的干涉，獨立、公正、客觀地實施監督，財務及人事均與監督對象相分離。在監督過程中，既要對具體行政行為進行監督，也要對抽象行政行為進行監督；既要監督實體內容，也要監督方法和程序。

⒊建立文件備案制度。各級生態旅游行政部門應將其制定發布的規范性文件，在依法定程序報同級人民政府備案的同時，報上一級環保部門備案。上一級環保部門發現備案的文件與法律、法規及相關政策相抵觸的，應提請有權機關依法予以撤銷或修正，或者直接督促下級環保部門自行撤銷或改正。

我國生態旅游法律存在的不足及障礙也是當前生態旅游發展中出現各種問題的重要原因。因此，實現生態旅游的發展目標，必須健全生態旅游法律制度。生態旅游強調的是可持續發展，強調的是人與自然的和諧。我國生態旅游開發的時間較短，發展速度則較快。因此，只有用法律的手段才能更好的保護生態環境，使生態旅游成為真正意義上的生態旅游。

［1］高婧，張碩新.我國生態旅游法律政策思考［J］.現代商業，2010，（15）.

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［7］彭雨，管寧.淺談我國生態旅游中的環境保護法律問題［J］.商丘師范學院學報，2006，（12）.

（責任編輯：王秀艷）

Discussion on the Ecological Tourism of Our Country＇s Environmental Law Regulation

Song Xiaowei，Liu hong

“Ecotourism” as a new tourism concept and the development of tourism in China booming.However，accompanied by the people to the environment destruction and pollution，tourism resources and environmental protection issues have gradually paid attention to.Therefore，establishing laws，regulations and system，will accelerate our country eco tourism market and the rise of mature，so as to promote China＇s Ecological Tourism under the legal protection the healthy，sustained， stable development.

ecological；tourism environm ental protection

D922.6

A

1007－8207（2011）10－0108－04

2011－08－20

宋曉維 （1962—），女，吉林長春人，空軍航空大學社科系第二政工教研室副教授，研究方向為法學理論與實踐；劉紅 （1965—），女，吉林長春人，空軍航空大學干部處干事，研究方向為經濟管理理論。