農(nóng)村審計(jì)組織模式的創(chuàng)新與發(fā)展
——基于寧波農(nóng)村審計(jì)的實(shí)踐與探索

浙江萬里學(xué)院 李成艾

農(nóng)村審計(jì)組織模式的創(chuàng)新與發(fā)展
——基于寧波農(nóng)村審計(jì)的實(shí)踐與探索

浙江萬里學(xué)院 李成艾

寧波作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)，新農(nóng)村建設(shè)取得了重大成效，農(nóng)村審計(jì)工作也走在全國前列。審計(jì)組織模式是農(nóng)村審計(jì)工作的核心，由于審計(jì)組織模式的設(shè)計(jì)受限于傳統(tǒng)觀念，影響了農(nóng)村審計(jì)的效率和效果，難以適應(yīng)日益復(fù)雜的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的需求。鑒于此，寧波各地區(qū)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，積極探索高效、穩(wěn)定且適用的農(nóng)村審計(jì)組織模式，本文將對寧波農(nóng)村審計(jì)的傳統(tǒng)模式及探索性模式進(jìn)行剖析，提出當(dāng)前農(nóng)村審計(jì)組織模式的創(chuàng)新思路，并根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢預(yù)測其未來發(fā)展方向，以期為全國農(nóng)村審計(jì)工作提供參考和借鑒。

一、農(nóng)村審計(jì)組織模式及局限性

（一）農(nóng)村審計(jì)模式概述 審計(jì)模式是審計(jì)導(dǎo)向性的目的、范圍和方法等要素的組合，它規(guī)定了審計(jì)應(yīng)從何處著手、如何著手以及何時(shí)著手等方面，可分為組織模式和行為模式兩種。農(nóng)村審計(jì)的組織模式主要包括審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等；行為模式則包括審計(jì)制度與規(guī)范、審計(jì)內(nèi)容與形式、審計(jì)手段與方法、審計(jì)結(jié)果處理與運(yùn)用等。在農(nóng)村審計(jì)模式中，組織模式是行為模式的前提和基礎(chǔ)，它決定和影響了行為模式。

（二）農(nóng)村審計(jì)模式的局限 農(nóng)村審計(jì)起源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及管理體系的完善，自20世紀(jì)90年代開始，農(nóng)業(yè)行政主管部門內(nèi)部審計(jì)逐漸成為主導(dǎo)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定》及地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)條例的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門是農(nóng)村審計(jì)工作的法定主體，國家審計(jì)機(jī)關(guān)可給予業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。因此，農(nóng)村經(jīng)管站內(nèi)部審計(jì)是當(dāng)前最基本和最普遍的農(nóng)村審計(jì)模式。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站在完成日常經(jīng)管工作的同時(shí)，每年要安排一定的村級集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)任務(wù)。審計(jì)人員通常不設(shè)專職，一般由經(jīng)管人員兼任，或者在經(jīng)管站內(nèi)下設(shè)審計(jì)站，與審計(jì)站兩塊牌子一套班子，經(jīng)費(fèi)由經(jīng)管站統(tǒng)一撥付。農(nóng)業(yè)行政主管部門內(nèi)部審計(jì)模式，無須設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)、配備專職審計(jì)人員，操作起來簡便易行，但獨(dú)立性較差。農(nóng)經(jīng)站既是主管部門又是審計(jì)監(jiān)督部門，還有可能是被監(jiān)督的對象，集管理、執(zhí)行、審計(jì)等不相容職務(wù)于一身，會(huì)影響審計(jì)的結(jié)果和質(zhì)量。審計(jì)人員由經(jīng)管人員兼任，專業(yè)勝任能力不強(qiáng)，培訓(xùn)工作滯后，新生力量補(bǔ)充不足，年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)趨于老化。沒有專門的經(jīng)費(fèi)來源，由經(jīng)管站統(tǒng)一發(fā)放，容易造成經(jīng)費(fèi)不足。

二、農(nóng)村審計(jì)組織模式的探索

（一）政府領(lǐng)導(dǎo)多方力量聯(lián)合審計(jì)模式 聯(lián)合審計(jì)模式即由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，抽調(diào)紀(jì)檢、財(cái)政、公安、信訪、農(nóng)村基層等單位的財(cái)務(wù)人員為兼職審計(jì)人員，在國家審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下聯(lián)合開展審計(jì)工作，具體運(yùn)行情況如圖1所示。農(nóng)村審計(jì)工作涉及面廣，工作量大，情況復(fù)雜，任務(wù)艱巨，在實(shí)際工作中，僅僅依靠審計(jì)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。寧波象山縣在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的帶領(lǐng)下，審計(jì)部門多次與紀(jì)委、監(jiān)察、公安、信訪等部門共同辦案。近幾年來，審計(jì)部門與上述部門共同辦案多件，成功地披露一批村級財(cái)務(wù)舞弊案件，有力地打擊了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)犯罪。通過與其他各部門的溝通協(xié)作，形成了齊抓共管的良好工作局面，從而使審計(jì)結(jié)果得到了及時(shí)的處理，提高了審計(jì)工作效率。

（二）內(nèi)審協(xié)會(huì)指導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)模式 寧波鄞州區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部審計(jì)模式作了改進(jìn)，與寧波市內(nèi)審協(xié)會(huì)建立固定的聯(lián)系制度，其結(jié)構(gòu)如圖2所示。鄞州區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都在政府辦公室下設(shè)立審計(jì)辦公室，部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道還單獨(dú)設(shè)立了審計(jì)所，并建立領(lǐng)導(dǎo)小組，由人大、紀(jì)委、城建、財(cái)政、農(nóng)經(jīng)站等有關(guān)人員組成。寧波內(nèi)審協(xié)會(huì)名義上是一個(gè)民間組織，實(shí)質(zhì)上由各地市審計(jì)機(jī)關(guān)成員組成，鄞州區(qū)的農(nóng)村審計(jì)接受內(nèi)審協(xié)會(huì)與區(qū)審計(jì)局的“同級”和“同步”領(lǐng)導(dǎo)。內(nèi)審協(xié)會(huì)定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)辦公室（所）進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對審計(jì)過程中產(chǎn)生的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)開展審計(jì)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流、理論研討、審計(jì)人員培訓(xùn)等工作。

（三）政府與審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計(jì)模式 在政府的大力支持下，寧波余姚率先提出實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村審計(jì)模式。該模式下，市審計(jì)局專設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)所（站），同時(shí)對本級人民政府和市審計(jì)局負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。審計(jì)人員部分由市審計(jì)局派出，部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，也可以由雙方聯(lián)合對外公開招聘，需通過審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)考核，持證上崗。審計(jì)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托安排，也可接受上級政府及教育、勞動(dòng)保障等職能部門的委托進(jìn)行審計(jì)，接受村民代表大會(huì)和村民理財(cái)小組的委托來安排。審計(jì)結(jié)果經(jīng)縣級審計(jì)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下發(fā)給被審計(jì)單位執(zhí)行，并向農(nóng)民群眾通報(bào)。其運(yùn)行機(jī)制如圖3所示。

三、農(nóng)村審計(jì)組織模式的現(xiàn)實(shí)選擇

（一）以雙重領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計(jì)為核心 農(nóng)村審計(jì)組織模式的轉(zhuǎn)型要解決的關(guān)鍵問題在于提高審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性。要保持審計(jì)的獨(dú)立性，就必須有超然獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)；要提高審計(jì)的權(quán)威性，就必須有政府力量作支撐；要增強(qiáng)審計(jì)的專業(yè)性，就必須有高素質(zhì)的專職審計(jì)人員。綜合考慮上述三方面因素，應(yīng)大力提倡政府和審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立審計(jì)模式。兩種領(lǐng)導(dǎo)主體充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，同時(shí)又相互牽制，層次較高、獨(dú)立性較強(qiáng)，并且有國家審計(jì)法規(guī)作保障，審計(jì)結(jié)論具有法律效力，審計(jì)出來的問題能夠得到及時(shí)公正地處理，具有較高的審計(jì)權(quán)威性，在審計(jì)經(jīng)費(fèi)和人員方面也有保障。

（二）實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)職能的轉(zhuǎn)變 內(nèi)部審計(jì)也有其特定的優(yōu)勢，能對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。在雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下，要充分而適當(dāng)?shù)睦脙?nèi)部審計(jì)的力量。學(xué)習(xí)和借鑒企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的職能和工作方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部審計(jì)職能的轉(zhuǎn)變，由完全的審計(jì)監(jiān)督功能向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)預(yù)測和管理職能轉(zhuǎn)變，主要為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理提供指導(dǎo)，提出意見和改進(jìn)建議。

（三）借助社會(huì)審計(jì)力量 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行審計(jì)成為可能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)了資金來源多渠道和股權(quán)多元化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。雙重領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)雖然在獨(dú)立性、專業(yè)性方面有了很大提高，但仍比不上民間審計(jì)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，專業(yè)人才齊全，業(yè)務(wù)水平高，而且與被審計(jì)對象之間僅是業(yè)務(wù)委托和受托關(guān)系，沒有其他利害關(guān)系，注冊會(huì)計(jì)師受執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的約束，可以做到客觀公正。所以，部分審計(jì)業(yè)務(wù)委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，由農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)對中介機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和復(fù)核，是一種比較好的選擇。

（四）發(fā)揮內(nèi)審協(xié)會(huì)的指導(dǎo)作用 內(nèi)審協(xié)會(huì)雖然不直接參與審計(jì)工作，但對審計(jì)工作有重要的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。內(nèi)審協(xié)會(huì)的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是能全面掌握各地農(nóng)村審計(jì)工作信息，匯集先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以供參考和借鑒，發(fā)現(xiàn)突出問題以共同商討對策；二是獨(dú)立于審計(jì)和被審計(jì)單位，能有效協(xié)調(diào)和解決雙方的矛盾。

四、農(nóng)村審計(jì)組織模式的發(fā)展趨勢

隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，運(yùn)行模式不斷創(chuàng)新，股份合作制和股份制將越來越普遍。農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督的方式也將適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整而變化，無需設(shè)置專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，以內(nèi)部審計(jì)為主，社會(huì)審計(jì)為輔，國家審計(jì)機(jī)關(guān)給與指導(dǎo)或受托進(jìn)行檢查。在村民監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，聘用合格的審計(jì)人員來行使村級集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部審計(jì)權(quán)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不受村民代表委員會(huì)及經(jīng)營班子的約束，由村民監(jiān)督委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并向村民大會(huì)報(bào)告工作。年度終了，聘請社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部審計(jì)。農(nóng)業(yè)行政主管部門和國家審計(jì)機(jī)關(guān)不再對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行常規(guī)審計(jì)，政府及其職能部門可根據(jù)需要委托國家審計(jì)機(jī)關(guān)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行檢查。其結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖4所示。

［1］趙金樓、李曼靜：《面向新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式的研究》，《商業(yè)研究》2009年第1期。

（編輯 袁露芬）