新生代農民工權益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（華僑大學 公 共管理學院，福建 泉 州362021）

新生代農民工權益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（華僑大學 公 共管理學院，福建 泉 州362021）

農民工結構發生代際更替，新生代農民工成為主要的農民工群體，新生代農民工的新特點對地方政府的管理提出新的挑戰，尤其是在他們的權益保障方面。泉州市的個案表明地方政府在對新生代農民工權益保障中出現管理困境，表現為認知上的局部效率制度邏輯和行動上的政策供給滯后。要完善地方政府的管理，應將權益保障納入地方政府績效評估中打破局部效率制度邏輯的路徑依賴，以及增加以新生代農民工為對象的權益保障政策和活動供給。

地方政府；新生代農民工；權益保障

一、問題提出與分析框架

經過20多年的發展，我國農民工群體內部結構正在發生代際更替。2010年中央一號文件提出“要采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”表明當前我國的農民工群體結構已經發生變化，新生代農民工成為了主要群體。新生代農民工較之老一代農民工心理承受能力低，艱辛的工廠勞動、頻繁的社會歧視等權益受損易使他們以極端形式實現抗爭，加劇社會矛盾，［1］（P89－90）地方政府應當構建適合他們特點的權益保護管理制度。

關于地方政府對新生代農民工權益保障肩負重要職責但保護不力的觀點已成為學界的共識，但已有文獻很少具體闡述保護不力的表現及實質原因。為彌補這方面的不足，本文首先通過問卷法得出當前新生代農民工權益保障現狀，進而從地方政府認知層面和行動層面兩方面分析其管理困境，在此基礎上提出完善對策（圖1）。

圖1 分析框架

二、新生代農民工權益保障現狀

本文的數據來源于2011年6月筆者對泉州市新生代農民工權益保障的問卷調查。本次調查共發放問卷350份，回收320份，回收率91．4%，其中有效問卷299份，有效率為93．4%。我們將新生代農民工的權益分為基本權益、發展權益、權益認知、社會融入四個方面進行調查，調查結果為：

（一）基本權益保障總體得到改善

新生代農民工的基本權益分為經濟性權益和社會性權益，總體看，新生代農民工的基本權益保障均有不同程度的改善。測量經濟性權益現狀的兩個變量“工資發放”和“勞動合同的簽訂”的結果表明：85．3%的企業按時發放工資，80．9%的新生代農民工與企業簽訂了勞動合同。社會性權益雖有改善但仍保護不足（表1）。第一，企業加班情況較為普遍，且加班費比正常工資水平偏低；第二，企業所提供的勞動安全保障環境、工作環境均有不低于24%的人認為不滿意或很不滿意。

表1 新生代農民工社會性權益情況

（二）發展權益受到嚴重侵害

表2顯示新生代農民工的發展權益受到了比較嚴重的侵害。在企業工作技能培訓情況上，36．1%的新生代農民工表示在企業很少得到技能和業務的培訓，25．4%的新生代農民工從來也沒有得到過培訓；升遷可能性上，只有5．7%的新生代農民工有升遷的機會；娛樂文體等休閑活動的提供上，53．5%的新生代農民工不滿意或很不滿意企業所提供的娛樂文體等休閑活動；獲取工作途徑上，分別只有5%和47．2%的新生代農民工是通過政府或中介所獲得就業機會，絕大多數是依靠自己和親朋好友找到的。

表2 新生代農民工發展權益情況

（三）權益保障認知程度和參與程度低

總體而言，新生代農民工的權益保障認知度和參與度較低。一方面，只有22．7%的新生代農民工非常了解或基本了解“五險一金”的保障信息；另一方面，關于上繳住房公積金情況的調查中，46．5%的新生代農民工沒有上繳過，同時也有23．4%的人是選擇“不清楚也從來沒管過”；第三，新生代農民工較少通過政府、工會等組織去維護自身權益，往往依靠于個人解決方式，對政府和工會等這些正式維權方式的參與度不強。

表3 新生代農民工權益保障認知和參與程度情況

（四）社會融入不足

新生代農民工基本沒有務工經歷，對家鄉的歸屬感不強，他們進城打工希望能夠融入城市。然而，調查表明，新生代農民工的社會融入度不足，不僅表現為他們認為城市存在歧視和排斥，有13%的新生代農民工認為城里人歧視和排斥他們，他們在城市里交流群體依然集中在老鄉、親戚（表4）；也表現為較大比例的新生代農民工在城市生活沒有穩定感、幸福感，享受不到與當地人同等待遇，43．4%的新生代農民工在城市缺乏和很缺乏穩定感，占50．7%的新生代農民工在城市不太幸福、不幸福和非常不幸福。

表4 新生代農民工社會融入情況

三、地方政府管理困境：局部效率制度邏輯和滯后的政策供給

第二部分表明新生代農民工權益保障現狀為基本權益總體得到改善、發展權益受到嚴重侵害、權益保障認知程度和參與程度低、社會融入不足。而當前地方政府認知上的局部效率制度邏輯和行動上滯后的政策供給形成了這方面的管理困境。

（一）認知層面：局部效率制度邏輯

制度邏輯是“構成組織原則的物質實踐和符號建構，社會是由各種制度邏輯組成的，這些制度邏輯是個體和組織的行動基礎”。［2］（P232）從新生代農民工的權益保障出發，我們發現了一種存在于地方的制度邏輯，即局部效率制度邏輯。這種邏輯選擇排除了某些群體，同時只要選擇決策的參與主體不變，局部效率制度邏輯就可能得到維持和穩定。

當前我國大部分地方的經濟發展主要立足于加工業和廉價的勞動力，本地村民依靠土地和物業出租賺取收入，當地政府靠招商引資殷實財政。這種資源配置是一種“局部效率”，當地政府、居民、企業都是參與者，且任何一方都沒有激勵去改變這種方式，而農民工被排除在外。根據局部效率制度邏輯，地方政府把農民工權益受到損害視為市場機制獨立發揮作用的結果，對企業在這些方面的管制就不再嚴格，從而無論是地方政府，還是企業對農民工的權益保障就只限定“形式”或狹窄的羊腸小道上。這使各地爭奪優秀農民工，卻沒有政府愿意承擔對農民工的技能培訓。

顯然，地方政府認知層面上仍傾向于用局部效率制度邏輯看待農民工權益受損現象，這與新生代農民工務工動機生活型和期待留在城市的特點相違背的，固化的觀念和農民工新特點之間的不一致是地方政府管理困境之一。

（二）行動層面：滯后的政策供給

為解決新生代農民工權益保障問題，我們認為地方政府采取的行動主要靠政策的頒布和實施。由此，筆者查閱了泉州市政府從2003年——2011年7月所頒布的關于農民工權益保障的政策文件，并運用內容分析法對政策文件按照“政策名稱”、“政策類別”、“頒布時間”、“針對對象”、“政策層次”、“保障層面”、“保障立足點”六個維度進行編碼。政策類別按查詢時進入的項目，分為政府文件和政策法規。政策層次為所列政策文件內容的操作性程度，分為宏觀和微觀。保障層面指政策文件內容是對農民工權益哪一方面進行保障，分為基本權益、發展權益、權益認知度、社會融入。保障立足點指農民工權益的保護主要通過哪一個方式實現，分為制度環境建設、對企業的監督、對個人因素的加強。

表5 泉州市關于農民工權益保障的政策（2003—2011．7）

從編碼結果中可以發現，地方政府所頒布的權益保護政策是滯后的。表現為：第一，政策供給的數量不足。所頒布的相關政策文件僅有7項，且7項中單單針對農民工權益保障的只有2項；第二，權益保障內容未能適應新生代農民工特點。新生代農民工進城打工的目的兼具生存型和發展型雙重特點，調查也表明新生代農民工發展權益受到嚴重侵害亟待保障，兩者都要求權益保障政策要同時考慮基本權益和發展權益的保障。然而，內容分析表明關于農民工權益保障的文件內容還只停留在對他們的基本權益的保障層面；第三，權益保障方式過于單一。泉州市對完善農民工權益保障方式主要依靠于制度環境的建設，不容置疑，制度環境的建設對農民工權益的保障具有非常重要的作用，但是“政府與失業者”的博弈模型表明，［3］（P63）學歷、工作年限、再社會化程度這些個人因素對新生代農民工權益保障的提升有顯著影響，單純依靠政府外在供給而不同時依靠于對象主體自身各方面的提升無法從根源上解決對象主體的困境。

四、完善新生代農民工權益保障中地方政府管理的建議

（一）打破地方政府局部效率制度邏輯的路徑依賴

地方政府對農民工權益保障中的局部效率制度邏輯已經形成路徑依賴。要解決農民工的權益保障問題，則要打破這種局部效率制度邏輯。關于路徑依賴的解鎖，Castaldi認為面臨不可預見的外來力量如恐懼、災難和危機以及其它組織行為時，路徑依賴可能會解鎖，熊彼得則提出“創造性破壞”，Arthur指出路徑依賴解鎖的可能性取決于邏輯中斷自我強化模式形成中的特定能量。［4］（P101）學者給了我們打破路徑依賴方法：寄希望于外來事件、實施措施創造性破壞、中斷路徑依賴自我強化的環節。2008年金融危機導致的民工荒現象使地方和企業開始重視農民工的權益保障，這是通過外來事件打破路徑依賴。另外，還應該采取其它措施進一步打破局部效率觀。首先，將農民工權益保障情況納入地方政府的考核中，使地方積極履行對他們權益保障和對企業開展監督職責；第二，中斷路徑依賴自我強化環節中的學習效應。充分結合新生代農民工“以足投票”行為對地方重視其權益保障的促進效應，運用相關激勵打破地方已有學習效應，轉向效仿積極保障新生代農民工權益保障的地方，同時以這種效仿帶動企業與企業之間關于新生代農民工權益保障爭上游情景的形成。

（二）增加以新生代農民工為對象的權益保障政策和活動供給

地方政府在新生代農民工權益保障上的困境之一是政策供給滯后，表現為政策數量不足、內容不適應新生代農民工新特點等，因此應增加以新生代農民工為對象的權益保障政策和活動供給。關于這方面的角色定位，新公共管理認為“政府應掌舵而不是劃槳”，新公共服務則認為“政府應服務而不是劃槳”。筆者認為為更好地保障新生代農民工的權益，地方政府應根據不同情形扮演“掌舵”和“服務”。作為掌舵者，地方政府一方面應做好對企業侵害農民工權益行為和現有權益保障政策實施貫徹不力等現象的監督職責，積極查處，另一方面，在加強新生代農民工的教育培訓工作上，政府應積極運用民營化方式發揮企業、社會的力量來供給教育培訓，并給予引導，通過教育培訓提高新生代農民工自身能力，進而提高維權能力。作為服務者，地方首先應加快以新生代農民工權益保障為特點的政策出臺，特別是加強發展型權益保障方面的政策。第二，積極組織舉辦各種以權益保障為主題的文化活動，如歌舞晚會、聯誼會、懇談會等，有組織、有目的、有步驟地從感性上強化農民工（以新生代農民工為主）對權益保障的認知和理解度，從而避免出現因權益保障意識的單薄而長期遭到權益侵害現象。第三，創建新生代農民工發展權益保障軟環境。充分利用社區這一組織平臺，整合社區現有的培訓資源和渠道，運用這些資源和渠道，開展有針對性、有規模、有質量的培訓工作，從而提高新生代農民工的文化素質和勞動技能，增強其權益的維護能力。

［1］蔡禾，等．城市化進程中的農民工——來自珠江三角洲的研究［M］．北京：社會科學文獻出版社，2009．

［2］Friedland，Roger and Roberd R．Alford．bring society back in：symbols practics and institionnal contradictions［M］．university of chicago press，1991．

［3］張維迎．博弈論與信息經濟學［M］．上海：上海人民出版社，1996．

［4］Arthur W B．increasing returns and path dependency in the economy［M］．university of Michigan Press，1994．

國家軟科學基金項目“區域循環經濟范式下的我國新型城市發展戰略研究”（編號：2011GXQ4D087）；福建省教育廳社科研究項目“福建省城鎮化發展及城市公共管理研究”（編號：JA09016S）。

堵琴囡（1987－），女，華僑大學公共管理學院行政管理專業2010級碩士研究生，主要從事地方政府管理、公共政策研究。