快速城市化背景下農(nóng)村集體留用地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

□文/劉 芳 趙新平 岳 雋

一、引言

我國實(shí)行土地國家所有和集體所有的土地管理制度，從名義上看兩種所有權(quán)相互對(duì)等，但實(shí)際上集體土地所有權(quán)其實(shí)是一種被虛置和弱化的土地所有權(quán)，國家通過征地制度和規(guī)劃調(diào)控公權(quán)力，將用途變更引致的土地增值收益牢牢把握在政府手中。但是，在征地制度框架下，國家允許返還被征地單位一定數(shù)量的土地作為征地返還地使用，其土地性質(zhì)為集體所有，用途為工商發(fā)展用地（基本為工業(yè)和商業(yè)辦公），年期為無限期，入市流轉(zhuǎn)無需繳納地價(jià)，集體擁有征地返還地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)。留用地的數(shù)量以及其產(chǎn)權(quán)權(quán)利內(nèi)涵直接決定了在高度城市化地區(qū)，快速城市化、工業(yè)化背景下，農(nóng)村集體可以獲得的權(quán)益以及權(quán)益相對(duì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，是一項(xiàng)最基本的涉及集體土地的產(chǎn)權(quán)制度安排。

二、基本概念及內(nèi)涵擴(kuò)展

（一）基本概念。征地返還制度是國家早有政策要求、但基本上只在廣東省得到重視并普遍執(zhí)行的制度。早在1993年，在廣東省政府出臺(tái)的《廣東省征地管理規(guī)定》（粵府［1993］94號(hào)）文就明確規(guī)定，國土部門在實(shí)施征地時(shí)，應(yīng)對(duì)被征地單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活所需的用地作出統(tǒng)籌安排，一般可按不超過所征用土地面積的10%留出土地。之后，征地返還地的比例被逐步提高。2005年省國土資源廳出臺(tái)的《關(guān)于開展征地改革有關(guān)問題的通知》（粵國土資發(fā)［2005］51號(hào)）將征地返還用地的比例提高到10%～15%；……